Koniec sztuczek przy kontraktowaniu (przynajmniej niektórych)
Sąd nakazał uwzględnianie przy kontraktowaniu wyników rankingu opracowywanego przez NFZ. To zmiana, bo dotychczas ranking powstawał, ale NFZ mógł nie brać go pod uwagę na zasadzie „tośmy pogadali, a teraz zrobimy tak jak urzędnik postanowi”.
Analiza Marty Bogusiak:
- Wartość kontraktu przyznanego poszczególnym świadczeniodawcom w wyniku postępowania konkursowego przed NFZ, powinna być proporcjonalna do zajmowanych przez nich pozycji w rankingu końcowym – tak orzekł w najnowszym wyroku z dnia 10 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznając skargę na decyzję dyrektora jednego z oddziałów wojewódzkich NFZ.
Choć zasada - im lepsza oferta i wyższa pozycja w rankingu, tym więcej środków finansowych na realizację świadczeń - powinna być oczywista, to jak wskazuje praktyka, oddziałom wojewódzkim funduszu zdarza się ręcznie sterować przyznawaniem środków finansowych w konkursach, a rankingi końcowe traktować nie jako wyznacznik sposobu podziału pieniędzy, lecz raczej jako czystą formalność.
Przekonał się o tym jeden ze świadczeniodawców, który pomimo przedstawienia najlepszej oferty i uzyskania pierwszej pozycji w rankingu, otrzymał znacznie mniej środków finansowych aniżeli oferenci zajmujący kolejne miejsca. Przyznany mu kontrakt był znacznie mniejszy nie tylko od tego, na jaki opiewała jego oferta, ale też prawie o 20% niższy aniżeli kontrakty przyznane oferentom zajmującym kolejno 2 i 3 pozycję w rankingu. NFZ tłumaczył taki podział środków różnicami w populacji, jaka zamieszkuje tereny gmin na obszarze których oferenci posiadają swoje placówki oraz bliską odległością skarżącego od innych, dużych ośrodków miejskich, do których mogą udać się pacjenci i uzyskać świadczenie.
Przesłanie jakie wynika z komentowanego wyroku jest proste: konkurs ma na celu wyłonić najlepszych świadczeniodawców a fundusz ma obowiązek zakupić świadczenia u najlepszych z nich. Gdyby było inaczej i pozycja w rankingu nie przedstawiałaby żadnego znaczenia dla kwoty kontraktu, to ustawodawca nie miałby potrzeby ustalania w rozporządzeniu kryteriów rankingujących, dodatkowo ocenianych, tylko poprzestałby na warunkach koniecznych i każdy kto je spełni mógłby negocjować dowolnie z NFZ kwotę kontraktu.
Tymczasem ustawodawca nie tylko wskazał na dodatkowe elementy oceny oferty (kryteria rankingujące) ale też określił wagę poszczególnych z nich na wypadek, gdyby dwóch lub więcej oferentów uzyskało tę samą liczbę punktów. W takiej sytuacji kryterium różnicującym oferty jest ocena uzyskana w kolejności według następujących kryteriów: jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość oraz cena. I choć zasada ta odnosi się do sytuacji uzyskania jednakowej łącznej oceny oferty przez co najmniej dwóch oferentów, to można z niej wywieść – co swoim wyrokiem przyznał sąd administracyjny - także zasadę, że środki finansowe powinny być przyznawane w pierwszej kolejności tym podmiotom, które uzyskały wyższą wartość punktową oferty, w szczególności w kolejności według następujących kryteriów: jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość oraz cena, przed tymi oferentami którzy zostali ocenieni gorzej – aż do wyczerpania całej puli środków przeznaczonych na dane postępowanie.
Kolejny ważny wniosek jaki płynie z tego wyroku jest taki, że przy podziale środków fundusz nie może odwoływać się do kryteriów innych, aniżeli ustalone w rozporządzeniu.
Pomijając fakt, że przy porównywaniu populacji, fundusz przedstawił w tym przypadku do porównania dane odnoszące się do różnych jednostek podziału terytorialnego (w przypadku wygranego oferenta przedstawiał do porównania liczbę ludności w miejscowości, zaś w przypadku pozostałych oferentów, którym przyznał więcej pieniędzy, liczbę ludności zamieszkująca obszar całej gminy, w której miejscowość się znajduje), zastrzeżenia sądu budziło również to, że przy podziale środków odwołano się do nieznanego przepisom kryterium gęstości zaludnienia i odległości pomiędzy poszczególnymi ośrodkami.
Dlaczego ten wyrok jest taki przełomowy? Otóż do tej pory w orzecznictwie sądów administracyjnych najczęściej można było spotkać tezę, że kwota kontraktu jest wspólnie ustalana przez oferenta i komisję konkursową w drodze negocjacji i dlatego późniejsze jej kwestionowanie w trybie sądowo-administracyjnym, w sytuacji gdy oferent podpisał protokół zbieżności, jest niemożliwe. Strona mogła jedynie próbować podważać ustalenia z funduszem w postępowaniu przed sądem cywilnym, poprzez uchylenie się od skutków oświadczenia woli, co jest znacznie trudniejsze i wymaga wykazania określonych przesłanek, takich jak np. działanie w sytuacji przymusu.
Mimo, iż dotychczasowe wyroki zapadały na gruncie nieco innych stanów faktycznych, to jednak utrwalały w świadomości wszystkich przekonanie, że ustalone zgodnie w toku negocjacji kwoty, w żadnym wypadku nie mogą być podstawą do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu i skargi administracyjnej. Ten wyrok natomiast pokazuje, że strona, która mimo przedstawienia lepszej oferty uzyskała mniejszy kontrakt niż ten, o który się starała, tylko po to, aby słabsi od niej oferenci dostali więcej, ma pełne prawo domagać się równego traktowania i walczyć o swoje w sądzie. Jest też wyraźnym wskazaniem dla wszystkich oddziałów wojewódzkich NFZ, aby w przyszłości powstrzymywały się od swobodnego, oderwanego od rankingu rozdawnictwa publicznych pieniędzy.
Marta Bogusiak
Autorka jest ekspertem kancelarii Fortak & Karasiński Radcowie Prawni Sp. p. w Łodzi
Wyrok oczekuje na pisemne uzasadnienie, które powinno najbliższym czasie ukazać się na portalu orzeczeń (sygn. akt III SA/Łd 162/18; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/ED0D9F19C5). Orzeczenie jeszcze nie jest prawomocne.
- Wartość kontraktu przyznanego poszczególnym świadczeniodawcom w wyniku postępowania konkursowego przed NFZ, powinna być proporcjonalna do zajmowanych przez nich pozycji w rankingu końcowym – tak orzekł w najnowszym wyroku z dnia 10 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznając skargę na decyzję dyrektora jednego z oddziałów wojewódzkich NFZ.
Choć zasada - im lepsza oferta i wyższa pozycja w rankingu, tym więcej środków finansowych na realizację świadczeń - powinna być oczywista, to jak wskazuje praktyka, oddziałom wojewódzkim funduszu zdarza się ręcznie sterować przyznawaniem środków finansowych w konkursach, a rankingi końcowe traktować nie jako wyznacznik sposobu podziału pieniędzy, lecz raczej jako czystą formalność.
Przekonał się o tym jeden ze świadczeniodawców, który pomimo przedstawienia najlepszej oferty i uzyskania pierwszej pozycji w rankingu, otrzymał znacznie mniej środków finansowych aniżeli oferenci zajmujący kolejne miejsca. Przyznany mu kontrakt był znacznie mniejszy nie tylko od tego, na jaki opiewała jego oferta, ale też prawie o 20% niższy aniżeli kontrakty przyznane oferentom zajmującym kolejno 2 i 3 pozycję w rankingu. NFZ tłumaczył taki podział środków różnicami w populacji, jaka zamieszkuje tereny gmin na obszarze których oferenci posiadają swoje placówki oraz bliską odległością skarżącego od innych, dużych ośrodków miejskich, do których mogą udać się pacjenci i uzyskać świadczenie.
Przesłanie jakie wynika z komentowanego wyroku jest proste: konkurs ma na celu wyłonić najlepszych świadczeniodawców a fundusz ma obowiązek zakupić świadczenia u najlepszych z nich. Gdyby było inaczej i pozycja w rankingu nie przedstawiałaby żadnego znaczenia dla kwoty kontraktu, to ustawodawca nie miałby potrzeby ustalania w rozporządzeniu kryteriów rankingujących, dodatkowo ocenianych, tylko poprzestałby na warunkach koniecznych i każdy kto je spełni mógłby negocjować dowolnie z NFZ kwotę kontraktu.
Tymczasem ustawodawca nie tylko wskazał na dodatkowe elementy oceny oferty (kryteria rankingujące) ale też określił wagę poszczególnych z nich na wypadek, gdyby dwóch lub więcej oferentów uzyskało tę samą liczbę punktów. W takiej sytuacji kryterium różnicującym oferty jest ocena uzyskana w kolejności według następujących kryteriów: jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość oraz cena. I choć zasada ta odnosi się do sytuacji uzyskania jednakowej łącznej oceny oferty przez co najmniej dwóch oferentów, to można z niej wywieść – co swoim wyrokiem przyznał sąd administracyjny - także zasadę, że środki finansowe powinny być przyznawane w pierwszej kolejności tym podmiotom, które uzyskały wyższą wartość punktową oferty, w szczególności w kolejności według następujących kryteriów: jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość oraz cena, przed tymi oferentami którzy zostali ocenieni gorzej – aż do wyczerpania całej puli środków przeznaczonych na dane postępowanie.
Kolejny ważny wniosek jaki płynie z tego wyroku jest taki, że przy podziale środków fundusz nie może odwoływać się do kryteriów innych, aniżeli ustalone w rozporządzeniu.
Pomijając fakt, że przy porównywaniu populacji, fundusz przedstawił w tym przypadku do porównania dane odnoszące się do różnych jednostek podziału terytorialnego (w przypadku wygranego oferenta przedstawiał do porównania liczbę ludności w miejscowości, zaś w przypadku pozostałych oferentów, którym przyznał więcej pieniędzy, liczbę ludności zamieszkująca obszar całej gminy, w której miejscowość się znajduje), zastrzeżenia sądu budziło również to, że przy podziale środków odwołano się do nieznanego przepisom kryterium gęstości zaludnienia i odległości pomiędzy poszczególnymi ośrodkami.
Dlaczego ten wyrok jest taki przełomowy? Otóż do tej pory w orzecznictwie sądów administracyjnych najczęściej można było spotkać tezę, że kwota kontraktu jest wspólnie ustalana przez oferenta i komisję konkursową w drodze negocjacji i dlatego późniejsze jej kwestionowanie w trybie sądowo-administracyjnym, w sytuacji gdy oferent podpisał protokół zbieżności, jest niemożliwe. Strona mogła jedynie próbować podważać ustalenia z funduszem w postępowaniu przed sądem cywilnym, poprzez uchylenie się od skutków oświadczenia woli, co jest znacznie trudniejsze i wymaga wykazania określonych przesłanek, takich jak np. działanie w sytuacji przymusu.
Mimo, iż dotychczasowe wyroki zapadały na gruncie nieco innych stanów faktycznych, to jednak utrwalały w świadomości wszystkich przekonanie, że ustalone zgodnie w toku negocjacji kwoty, w żadnym wypadku nie mogą być podstawą do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu i skargi administracyjnej. Ten wyrok natomiast pokazuje, że strona, która mimo przedstawienia lepszej oferty uzyskała mniejszy kontrakt niż ten, o który się starała, tylko po to, aby słabsi od niej oferenci dostali więcej, ma pełne prawo domagać się równego traktowania i walczyć o swoje w sądzie. Jest też wyraźnym wskazaniem dla wszystkich oddziałów wojewódzkich NFZ, aby w przyszłości powstrzymywały się od swobodnego, oderwanego od rankingu rozdawnictwa publicznych pieniędzy.
Marta Bogusiak
Autorka jest ekspertem kancelarii Fortak & Karasiński Radcowie Prawni Sp. p. w Łodzi
Wyrok oczekuje na pisemne uzasadnienie, które powinno najbliższym czasie ukazać się na portalu orzeczeń (sygn. akt III SA/Łd 162/18; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/ED0D9F19C5). Orzeczenie jeszcze nie jest prawomocne.
Źródło:
Marta Bogusiak/BL
Marta Bogusiak/BL
