Droga do prawnego uregulowania upraw maku lekarskiego (Papaver somniferum L.) w Polsce w latach 1981–1985

■ INTRODUCTION

Until the mid-1980s, the opium poppy was considered merely a common plant with its place as part of the Polish landscape and culture. After the Second World War, many Polish farmers cultivated poppies on their small domestic plots [1: 30]. Around 1985, the poppy plantations amounted to 20,000 ha across the country [2: 17]. The plant also grew wild, as did the long-headed poppy (Papaver dubium) and the field poppy. Between 1956 and 1989, two cultivated varieties of the opium poppy: Niebieski KM (with morphine content of 0.36%) and Modry (0.44%) were registered in Poland [1: 30]. The contracting of poppies was carried out through the Central Union Cooperatives Samopomoc Chłopska from 1950. On the basis of the Ministry of Agriculture’s indications between the late 1960s until 1981, the contracting of poppy for communal cooperatives each year amounted to approximately 9000 tonnes of seed nationally. The annual contracting took into account the needs of the food, pharmaceutical and export industries [3: 33].
From 1952, Samopomoc Chłopska farmers’ co-operatives began buying poppy straw (the seedless pod including the stalk), which gradually increased in subsequent years [3: 33]. There were media and poster advertising campaigns encouraging poppy straw supply; information about buying the raw material was printed, among other things, on matchboxes, and short cartoons promoting grass-roots poppy collection campaigns could be found on school notebook covers [4: 224].
It can be assumed that the presence of the poppy in Polish agriculture and culture, and especially in the everyday life of the Polish countryside, as well as its culinary and medicinal use, had consequences for the process of imposing restrictions on poppy cultivation in the first half of the 1980s. These restrictions affecting some of the inhabitants of smaller centres were probably not fully understood and harmed established customs. A starting point like this must have posed a stumbling block for legislators drafting modern Polish drug laws at the time; they were confronted with entrenched habits and traditions, which, although gradually weakening after World War II, were still widely practised in the Polish countryside. This also foreshadowed the need for a wide-ranging information campaign justifying restrictions on poppy cultivation.
As late as the late 1960s and early 1970s, the state-controlled media reported cases of young people (especially those associated with the hippie subculture) using narcotic substitutes. Due to the lack of narcotics sensu stricto in Poland, consumers would get intoxicated on substances like morphine, parkopane, phenmetrazine, Inoziemcov drops or household chemical products like inhaled TRI liquid vapours. Around 1972, the problem began to disappear as the authorities applied counter-measures [5: 117-35; 6: 269-76; 7: 165-83]. In the second half of the 1970s, the use of psychoactive drugs other than alcohol and tobacco products seemed, in the public mind at least, to have been brought under control. The media discussion of drug addiction (called “pharmacomania” in the specialist literature of the time) fell silent [8: 286]. The public and the party-state authorities were unconcerned about this issue, which still caused legitimate concern in Polish society in the early 1970s. “We are proud we do not have the scourge of drug addiction that, especially in the countries of the capitalist West, has assumed extremely dangerous dimensions. The pressure of this peculiar epidemic on the world is great. It is also being felt in our country, although our protective measures are working” assured the First Secretary of the Central Committee of the Polish United Workers’ Party (PZPR) Edward Gierek at the party meeting in June 1980 [9: 114]. Civil Militia (MO) official statistics indicated that the number of registered drug addicts was not necessarily of serious concern, as in 1975 there were 6200 reported users of psychoactive drugs, 7825 in 1976, 7797 in 1977, 7078 in 1978, 7995 in 1979 and 8385 in 1980 [A.1: 52]. It should be remembered that, at that time, in the military services, both those who were addicted to drugs or their substitutes and incidental or frequent consumers were referred to as “drug addicts”. Healthcare service data clearly indicated that drug addiction was increasing, especially if we note the rise in drug-related hospital admittances. However, the scale expressed in absolute numbers was still of little concern to the politicians in charge (in 1979, health care registered more than 3000 patients diagnosed with drug dependence) [10: 87]. To widespread surprise, the subject of drug addiction returned abruptly to the media space in the first half of 1981, when the “Solidarity carnival” was underway and the media took advantage of the relaxation of censorship to inform the public, among other things, about social problems including increasing opiate drug addiction among young people. The media and experts not only sounded the alarm about the negative trends and their potential effects, but also pointed to solutions that could help curb drug addiction. One suggestion was the introduction of strict legislation on the cultivation of opium poppies, which was the basic raw material in domestic opiate production.
The aim of this article is to trace the process of the legal regulation of the opium poppy cultivation from 1981, when the first calls for it began to appear in the media, to 1985 when coming into force the Act on the Prevention of Drug Addiction that fundamentally restricted poppy cultivation.

■ RESEARCH METHOD AND PRIMARY SOURCES

The subject matter discussed has been subjected to the scientific reflection typical of historical research. The focus was primarily on a critical analysis of the sources. The most important materials under historical analysis were normative acts like as laws and regulations (mainly containing regulations on the rules of opium poppy cultivation), press materials dating back to 1981, hitherto unused Ministry of Interior documents archived at the Institute of National Remembrance (official correspondence of the Ministry of Interior employees with the prosecutor’s office) as well as statistical data from the police and the Institute of Psychiatry and Neurology. The original draft of the Act on the Prevention of Drug Addiction was also used in the course of the research, together with its justification and the stenographic records of Polish Parliament sessions at which the Act was passed. Existing literature on the subject, especially in the field of sociology and legal sciences, was also drawn upon. The political and social context specific to the conditions prevailing in the People’s Republic of Poland (PRL) in the first half of the 1980s was taken into account in the course of reconstructing the process in question.

■ RESULTS

Opiate drug addiction in Poland from the mid-1970s to the mid-1980s

In the context of the spread of drug addiction, the opium poppy began its rise to prominence around 1975, when home-produced opiates became increasingly popular among consumers of psychoactive drugs. State authorities estimated that approximately 70-90% of all drugs used between 1975 and 1985 were poppy-based [A.2: 14].
Probably in the mid-1970s, some chemistry students at the Gdansk University of Technology developed a recipe for kompot (also known as “Polish heroin”), a rather dirty, intravenously injected drug containing mainly morphine, heroin and codeine alkaloids. Farmers were usually the source of poppy straw, the basic raw material for kompot production and the manufacture of the drug was carried out in cottage industry conditions [11: 72-3; 12: 379]. Makiwara, another indigenous poppy-straw based psychoactive substance also contained morphine, heroin and codeine but was administered orally rather than by injection. It was simpler to prepare than kompot. Makiwara taking the form of a dark decoction, which is why it was called “soup” [11: 72, 12: 404, 13: 41]. A third drug popular at the time was “milk”, which was simply poppy juice extracted by making incisions in unripe poppy heads [13: 26].
Recipes for the production of indigenous opiates would have remained only a theoretical record of chemical reactions if access to the basic raw material had been impossible, or at least much restricted. At the time, obtaining poppy straw was an easy matter for almost anyone wanting to produce homemade opiates [14: 25]; many small farmers cultivated their own poppy crops throughout the country. Their purpose was not to obtain raw material for drug production – farmers grew poppies for culinary or industrial purposes and sold them to state-owned food or pharmaceutical companies; part of the poppy harvest was for personal consumption or even as floral decoration. Contracts obliged companies to purchase farmers’ poppy straw but, in practice, it was often the case that purchasers would not acquire the entire poppy harvest [15: 101]. Consequently, a sizable part of the poppy straw crop ended up with those who wanted to use it for drug production [14: 25].
Persons going to the country to obtain poppy straw were often not asked by farmers about why they wanted such large quantities; sometimes they misled farmers by presented themselves as agricultural or natural science students supplying their supposed scientific research. Some, due to lack of financial resources, would steal poppy straw or plantation poppies [16: 191]. An analogous way of acquiring raw material for opiates was reported in other countries; e.g., in the USSR, kolkhoz workers were able to almost double their income through the illegal poppy-straw trade [14: 25].
The numerous poppy cultivations, which were not subject to strict legislation, provided a sizeable base for obtaining raw materials for opiate production. Easy access to raw material and the emergence of cottage industry recipes for the production of opiates contributed to an increase in the supply of drugs, which in turn contributed to a growing pool of consumers. This was reflected in police statistics: between 1975 and 1980, the number of registered drug addicts oscillated between 6000 and 8500. The increase began in the late 1970s. In 1981, the annual register contained 10,132 names, and there were 11,974 in 1982, 13,931 in 1983, 15,249 in 1984 and 16,675 in 1985 [A1: 52]. The rate of increase in drug overdose deaths seemed even more worrying as, in 1978, there were 18 officially recorded drug- poisoning fatalities, 33 in 1980 and the number exceeded the 100-case threshold for the first time at 102 in 1982, which rose to 115 in 1984 [6: 278]. Health care statistics from 1981 to 1985 also indicated that the problem was increasing year on year; for example, 2112 people were admitted to inpatient mental health facilities for drug dependence in 1981, 3303 in 1983 and 3789 in 1985; for drug abuse without dependence there were 194 cases in 1981, 949 in 1983 and 782 in 1985 [17: 214; 18: 104; 19: 116]. Between 1980 and 1985, those struggling with drug addiction were also able to seek help at outpatient mental health clinics (ranging from more than 2250 to almost 3300 people in each year) [20: 15; 17: 7; 21: 7; 18: 11; 22: 9; 19: 7] and in addiction treatment centres (in this case, in specific years the number of admissions ranged from nearly 1100 to more than 1800) [20: 43; 17: 36-9; 21: 42; 18: 39; 22: 35; 19: 35] as well as in MONAR Association centres (in 1984, 301 persons were admitted and 374 the following year) [22: 221; 19: 225]. However, it should be borne in mind that the easy access to poppies was only one of several factors influencing the picture of Polish drug addiction at the time.

The moral panic of 1981 and the emergence of demands for legal regulations on opium poppy cultivation

In one of their publications, Kazimierz Frieske and Robert Sobiech wrote that “at the beginning of the 1980s, average newspaper readers, radio and television viewers, almost overnight, became participants in an accelerated course devoted to drug use phenomenon” [7: 191]. The year 1981 proved to be a breakthrough in Polish society’s perception of the problem of drug addiction. It was then that there was a rapid increase in the number of publications devoted to it, which translated into a general broadening of public awareness. The opportunity to publicise the problem appeared in the middle of the period known in history as the “Solidarity carnival”, lasting from the signing of the August Agreements in 1980 to the imposition of martial law on 13th December 1981. This time was characterised by a moderate liberalisation of several spheres of public life, including a relaxation of censorship in the media and, consequently, a broadening of the freedom to present the problems affecting society, without unnecessary ideological interjections inserted in the message, which only falsified the real picture [23: 223-44]. Journalists found the topic of drug addiction highly intriguing, and some were encouraged to cover it more extensively [24: 110; 120].
According to Ludmila Boguszewska’s calculations, from January to the beginning of October 1981, more than 300 texts on drug addiction appeared in the press alone; more press materials dealing with this topic were published in Poland during these 10 months than the total between 1945 and 1980. These texts included articles, journalistic notes from abroad, reports, interviews and readers’ letters to the editor [25: 27-8]. The quality of the material presented in the media seemed to be problematic, as much contained simplifications or factually false statements [25: 30]. Particular discrepancies can be seen in the journalist’ attempt to establish the scale of drug addiction in Poland. The most reliable estimates prepared by the Psychoneurological Institute (from 1984 - the Institute of Psychiatry and Neurology) indicated that, at the turn of the 1970s and 1980s, there were approximately 120,000 users of illicit psychoactive substances in Poland, of which approximately 8500 were addicts [10: 88]. In the media space, however, extreme indications of the number of addicts could be found and ranged from a few thousand to a hard-to-imagine several hundred thousand [5: 229-230; 8: 288]. Those advocating extremely high estimates (e.g. Marek Kotański, the founder of MONAR) were probably consciously trying to manipulate the media by spinning Cassandrian visions to shock public opinion and provoke a social reaction.
The main topic of many articles, reports and interviews were emotionally charged descriptions of the dramatic fate of drug addicts and their loved ones. Ludmiła Boguszewska stated that, especially the materials on drug addiction in Western countries (about 1/6 of all analysed texts from 1981), were “oriented towards informative horror” [25: 28]. These mostly presented stories of young people who had become addicted because of a sense of meaninglessness in their lives, an unhappy love affair, difficulties at school or a lack of understanding from their families. The press’s interventionist and emotional tone was met with audience interest though it should be remembered that, in general, the presentation of social pathology in the media – even if it is done in the most objective way possible – necessarily affects the recipient’s emotional sphere [25: 29]. The form of the problem’s portrayal at the time was something new in the communist media space in the context of discussing drug addiction (it was definitely different from earlier newspaper articles on the use of psychoactive drugs by hippies in the late 1960s and early 1970s). In 1981, the tone of many publications was dramatic, the images drawn of Polish drug addiction exceptionally turpid, and this had an impact on the aroused sense of concern about the existing state of affairs. Their titles alone were sometimes shocking: “drug addiction” as a word aroused unequivocally and ruthlessly negative emotions and ceased to appear in the media space in any neutral connotation.
One of the most famous publications devoted to the problem of drug addiction was the Apel młodzieży w sprawie narkomanii (Youth Appeal on Drug Addiction) published in June 1981 in Życie Warszawy. An excerpt from the text reads “We, the students of Warsaw schools are in a dramatic situation as drug addiction spreads in our schools. Children as young as twelve are taking drugs, which can be obtained from dealers very easily. Many thousands do not have the opportunity to recover from the disease they have fallen into, most unfortunately through their own fault. However, we want to save ourselves. We know that it is possible to recover from this disease - if someone helps us. (…) The poppy season is approaching. Again, thousands will go out into the fields and hundreds will die. We beg you not to sow poppies, because you are sowing poison for your own children” [26]. In the appeal, the young people attempted to identify the main cause of drug addiction in Poland, which seemed to be the easy access to the poppy straw raw materials. In an interview with one of the signatories, the call to ban poppy cultivation reappeared. The student stated explicitly that they regarded this demand as “a call slogan for specific decisions”. Interestingly, he also mentioned the idea of making the contracting of poppy seeds and straw compulsory, but felt that this was only a “half-measure” in preventing drug use, suggesting that more radical solutions were the goal [27]. The idea of rationing the opium poppy plantations found fertile ground and became a permanent part of the catalogue of demands made by communities intending to prevent drug addiction [5: 233-5]. Grassroots anti-poppy initiatives arose throughout Poland; e.g., in Wroclaw the student New Culture Movement collected signatures under a petition in support of an initiative to fully eradicate poppy cultivation [25: 31].
It should be added that not only newspapers and magazines, but also radio and television reported on the growing problem of drug addiction among young people at the time [7: 191]. The documentary film Granica directed by Mieczysław Siemieński and Jerzy Śladkowski on Polish drug addiction premiered in 1981, stimulating a discussion of the problem presented in CDN, the TV news programme [28; 29].
In my opinion, the breaking of the drug-addiction taboo in Poland at that time, and its accompanying attitudes in society, the media and the authorities, can be considered a moral panic. The creator of the classic definition of the term was sociologist and criminologist Stanley Cohen, which he presented in his 1972 work Folk Devils and Moral Panics. According to Cohen, a moral panic is a state of social unrest that occurs when the interests of a given community and its values are threatened. The threat may be a phenomenon, an event, a particular person or a group of persons. Moral panic occurs when the information barrier that has so far separated public opinion from the potential threat is broken [30: 1, 2]. According to Cohen, several stages can be distinguished that form the process its development: 1) the appearance of an event, phenomenon, tendency or person that is widely regarded as dangerous to society’s professed values and interests, 2) the media present the threat that has occurred in a similar way, which can be described as stereotypical and oversimplified, as well as exaggerated and containing a significant emotional charge – as a result, reinforcing in a part of society the concern about the problem, 3) under the influence of media messages, a significant part of the society reacts in a manner disproportionate to the scale of the problem, above all public concern is strengthened, 4) policy makers and experts diagnose the situation and react to it, 5) steps are taken to overcome the problem – these steps (e.g. in the form of a change in the law) are often ill-considered and populist in nature and 6) in the final phase, the moral panic disappears and/or leads to social change [30: 1-2; 31: 7].
Despite the passage of several decades, moral panic is still one of the points of reference in analysing the processes occurring in societies that have had to face crisis situations or problems, including drug addiction [32]. In recent years on the Polish context, the moral panic model has been increasingly applied in explaining various social phenomena, mostly studied by sociologists. However, we also have scientific texts in which the concept of moral panic has been applied in historical research [33; 34; 35: 35].
The links between drug addiction and incidents of panic (including moral panic) have been analysed in publications by Edward G. Armstrong [36], Cary Bennett [32], Erich Goode [37], Philip Jenkins [38] and Pavel Vasilyev [39: 382] among others. In my opinion, the process of moral panic is discernible in media and public behaviour in Poland in 1981 as the media became interested in drug addiction. The phases of panic indicated by Cohen coincide with what was taking place at the time: 1) from the mid-1970s the problem of opiate drug addiction in the PRL gradually built up – the phenomenon was widely regarded as socially harmful, 2) in 1981 the media, mainly the press, publicised the problem, but did so in a schematic way primarily influencing the emotions, 3) social concern about the situation is echoed by politicians – the Gen. Jaruzelski’s government officially declares its willingness to oppose “the plague of drug addiction”, 4) politicians and cooperating experts declare that they will deal with the problem and diagnose it, 5) ideas are presented to solve the problem, including a proposal to limit the availability of poppies and reduce the supply of opiates and 6) first steps are taken against further development of drug addiction in the form of work on a programme to counteract drug addiction – the moral panic slowly fades, but it is finally brought to an end by the imposition of martial law on 13th December 1981.
The peculiarity of this what I propose to call a “moral panic” is it emerged in a country where liberal democracy was not functioning. Cohen developed his concept on the basis of the Western reality of the late 1960s and early 1970s. The socio-political situation was completely different in the early 1980s in the PRL a non-democratic state with a stifled society and a media dependent on those in power. Let us remember, however, that 1981 was the period of the “Solidarity carnival”, during which censorship was relaxed and the media were able to discuss certain topics a little more freely, while certain signs of civil activism were visible in Polish society, caused above all by the establishment of the Solidarity Trade Union. Moral panics usually occur in crisis conditions, like the situation in 1981, when the PRL was immersed in a deep political, social, economic and moral crisis [40-42].
The declaration of martial law brought an end to the “Solidarity carnival” so press articles on drug-related issues had to give way to political matters. However, the topic did not disappear in scientific circles. Research continued as did cooperation with the authorities to prepare a long-term strategy to counter drug addiction as early as the summer of 1981. As it turned out, the idea of legal restrictions on poppy plantations, which became an important element of the anti-drug policy of the PRL in the first half of the 1980s, did not disappear either. The events of 1981 are a rare example in the history of the PRL of the influence of the media and society on the authorities, who did not remain passive in the face of the problem. This has to be considered an atypical action on the scale of the entire Eastern Bloc, whose societies were not active at the civil level, and whose authorities generally did not allow themselves to impose topics of media debate. As a rule, the decision-making process was not very transparent and the steps taken were agreed in a closed circle or by order of the authorities in the USSR.

First steps towards the regulation of poppy cultivation in Poland: the requirements of international law

By the summer of 1981, part of Polish society was already aware of the dangers posed by drug addiction. The government of General Wojciech Jaruzelski (in office since 11th February 1981) did not trivialise the signals from the media and experts, as shown by the reference to the problem in the PZPR political programme announced in July 1981. Although the phenomena of addiction did not receive much attention in this programme, and official party material should be treated with appropriate pinch of salt, the fact that the “rising tide of alcoholism and drug addiction” was recognised as a “plague” can be seen as a sign that key party decision-makers recognised the problem [43: 138].
It became necessary to stem the unfavourable trends, and one of the objectives was to reduce the supply of opium poppy by establishing new cultivation restrictions. Hitting the production of raw materials needed for drugs and their precursors with restrictions is usually the first institutionalised response to the phenomenon of drug addiction. In June 1981, before work began in earnest on legislation to regulate the cultivation of opium poppy seeds, the Minister of Health and Welfare issued a decree that placed acetic acid (above 80% concentration) and acetic acid anhydride, used in the manufacture of homemade opiates, on the list of toxic substances. An act intended to significantly restrict their availability [44].
A little earlier, in April 1981, the Council of Ministers set up its own advisory body, the Coordination Commission for the Strengthening of the Rule of Law and Observance of Public Order. It was headed by General Czesław Kiszczak, who became Minister of the Interior in July of the same year. One of the first tasks of the Commission was the preparation of proposals for legal solutions aimed at curbing the development of drug addiction in Poland. The plan was to achieve this by the end of 1983 and then, in subsequent years, to gradually reduce its scale. One of several recommended courses of action was the introduction of restrictions on access to raw materials for the manufacture of psychoactive substances, including poppy [A.2: 11].
In 1981, the authorities, preoccupied at the time with other problems like the growing popularity of the “Solidarity” movement, the Polish economy’s disastrous condition and tensions between the state and farmers, did not take radical steps to counter drug addiction so it was experts, the Ministry of Health and Social Welfare and the Coordination Commission who prepared the programme. From 1981 onwards, there was a discussion among experts and politicians on the details of poppy cultivation regulation. As a result, three proposals for its solution took shape. The first assumed that poppy cultivation would be subject to compulsory counter-measures, i.e., contracts binding farmers to harvest buyers in which poppy straw was to be resold in its entirety to the state. Another vision proposed outlawing private poppy growing while state-owned companies would be given a monopoly on poppy cultivation. The third solution was the most radical and called for a total ban on poppy cultivation in the country [9: 115].
At this point, it should be emphasised that the scope of freedom of poppy cultivation is regulated not only by national but also by international law. The Single Convention on Narcotic Drugs of 1961 signed and ratified by Poland in 1966, was at that time the basic international agreement with a scope that included the issue of poppy cultivation [45]. The Convention included a clause obliging states to exercise special control over the trade in poppy straw, its production, transport and the issuing of permits related to its trade (Article 25). Article 22 para. 1 allowed states that acceded to the Convention to take far-reaching steps in the rationing of poppy plantations, including their full prohibition if the situation so required. At the same time, it obliged those that chose to do so to confiscate and destroy illegal harvests (Article 22, para. 2). The Convention instructed signatories to bring their legislation into line with its provisions, including the regulation of opium poppy cultivation, which the PRL failed to do until 1983.

The Decree of the Minister of Agriculture and Food Economy of 10th June 1983

The first legislation restricting poppy cultivation came into force in 1983, when the problem of drug addiction seemed even more serious than it had been in 1981. The primary legal tool designed to curb narcotics production was to be the Decree of the Minister of Agriculture and Food Economy June 10th 1983 on the registration of opium poppy cultivation and purchase of poppy straw [46], issued on the basis of Article 3, para. 1, point 1 of the Decree of the Council of Ministers of October 29th 1952 on the management of commodity trade and supply articles [47] and in conjunction with § 1 of the Order of the Prime Minister of June 10th 1983 on delegation of authority to issue regulations on poppy straw management [48]. Prime Minister Jaruzelski’s order gave the Minister of Agriculture and Food Economy the authority to issue regulations governing the registration of opium poppy crops and compulsory purchase of poppy straw. The minister was required to cooperate in issuing regulations with the Minister of Administration, Territorial Economy and Environmental Protection. On the day the Prime Minister issued his order, the Minister of Agriculture and Food Economy exercised his newly vested prerogative and issued a decree regulating the scope of poppy cultivation.
As policymakers believed at the time, to reduce the supply of drugs, it would first be necessary to limit access to the raw materials from which they were produced. The implementation of this step was considered one of the most important actions to be taken in the process of curbing the spread of drug addiction [A.2: 14]. First of all, it was made compulsory to register all opium poppy plantations larger than 50 m2. The annual cultivation register was to be conducted by 15th July every year. An absolute obligation to buy back poppy straw for a fee was decreed (30 zlotys per kilogram of straw; by comparison, it can be stated that the average monthly salary of a Pole was about 14,500 zlotys in 1983) [49]. Purchasing was to end on 31st December every year. Buyout was organised only at points attached to the Samopomoc Chłopska farmers’ association and Herbapol, a state-owned enterprise. Buying entities had an absolute obligation to purchase all of the harvested poppy straw, which was then sold to the Polfa Pharmaceutical Industry Plant in quantities the company deemed necessary for the production of medicines – unsold poppy straw had to be fully destroyed. The state budget was obliged to compensate purchasers for buying poppy straw at unfavourable prices and to cover the costs of getting rid of the excess. Paragraph 4 of 10th June 1983 decree prohibited harvesting poppy milk and allowing others to do so. Persons failing to comply with the regulation were to be punished under Article 7 of the Decree of 29th October 1952 on the management of commodity trade and supply articles with sanction of up to two years’ imprisonment or a fine.
The decree’s ambitious assumptions were always bound to clash with reality. Issued on 10th June 1983, it required that the first nationwide registration of all poppy plantations would be carried out by 15th July the same year. Farmers and officials had only 35 days to implement, which was a demanding task given the organisational, logistical and communications capabilities at the time. According to Janusz Sieroslawski, Teodor Szymanowski and Antoni Zielinski, the hastily prepared regulations were only a symbolic act of restricting access to the raw material necessary for opiate production. They also pointed out the regulation’s paradoxical effect as interest in poppy cultivation increased instead of declining. Crop purchasers reported record demand for poppy seeds. The researchers also noted that the purchase of seeds was accompanied at the same time by a disproportionately low poppy-straw harvest (which was to result in its increased black-market availability) [9: 114]. This is confirmed by statistics from the Central Statistical Office, indicating that, in 1981-1986, the ratio of the weight of seeds purchased to that of poppy straw obtained was skewed. In 1982, 229 tons of seed was purchased while, in 1983, it was more than 3200 tons; this was a 14-fold increase in purchasing in round numbers. In the case of poppy straw, nearly 1100 tons were purchased in 1982, while almost 4500 tons were acquired a year later, so the 1983 purchase was only four times bigger [3: 38].
The decree in question was the first normative act issued since the enactment of the new 1969 Penal Code (and the criminal liability clause for unauthorised giving of a narcotic drug to another person or inducing him to take it – Article 161 of the CC) [50], which targeted drug crime. This means that despite the changes in the nature of drug addiction that were taking place at the time, the communist rulers did not decide to modify the regulations in any way to prevent the spread of the problem for 14 years. The 10th June 1983 decree was a step toward limiting opiate production, but ultimately proved insufficiently effective, and it seemed necessary to introduce even more far-reaching regulations on poppy cultivation and poppy straw buybacks. The decree was repealed by the Minister of Agriculture and Food Economy on 7th August 1985, due to the replacement of its conditions by regulations contained in the Act on the Prevention of Drug Addiction [51].

The Act on the Prevention of Drug Addiction of 1985 and the controversy over the restrictions on poppy plantations

The drug addiction prevention programme prepared in 1981 by the Coordinating Commission for the Strengthening of Law and Order Preservation assumed the cooperation of various ministerial departments. According to a memo drafted after the introduction of the Act on the Prevention of Drug Addiction, the targets set by the Commission for 1981-1984 were mostly not met as police and hospital drug addict registration statistics continued to cause legitimate concern [A.2: 12]. The top-down attempt to reduce the scale of opium poppy plantations failed. According to official calculations, in 1981 almost 2400 tons of poppies were purchased at a value of nearly 49,000 zlotys while the next year it was more than twice as little at less than 1100 tons (their value was less than 11,000 zlotys). In 1983, after the introduction of the regulations of the Ministerial Decree on poppy cultivation, almost 4500 tons of poppies were purchased at a value of more than 115,000 zlotys. In 1984, it was almost 9800 tons with a total value of almost 290,000 zlotys [3: 38].
It was understood that ad hoc and ill-considered measures to curb the growth of drug addiction in the PRL could be a trap that would only make the situation worse. The 1983 ministerial decree failed as an effective legal tool; moreover, it was probably assumed that it would only be a temporary solution. Therefore it was deemed most rational to pass a comprehensive law equipping the state with more reliable regulations to combat drug addiction as soon as possible. It is worth noting that the Minister of Justice was obliged, by a decision of the Presidium of the Government on 28th February 1983, to prepare appropriate legislation in consultation with the other ministers concerned [A.3: 1].
According to this decision, Justice Minister Sylwester Zawadzki appointed a special team to prepare a draft law on drug addiction prevention. It consisted of lawyers, doctors, pharmacologists, psychologists, educators and activists of organisations involved in helping drug addicts [A.3: 1]. The creators of the new legislation were guided by an approach of greater forbearance towards addicts, treating them not as potential criminals but as people whose tragic turns of fate had driven them into addiction. Thus, the planned law was to place the main emphasis on the protective and preventive-medicinal, and not only on the repressive aspect, as legal sanctions were to be directed at manufacturers, traffickers and smugglers of prohibited psychoactive substances [52: 405]. Leaving aside the problematic interpretation of who is a drug manufacturer (which, de facto, at the time was most drug addicts, who produced opiates in makeshift conditions for their own use), special attention should be paid to the inclusion in the new normative act of restrictions on poppy cultivation. The fact of transferring the regulations on these plantations from the Minister of Agriculture Decree to the legislation, indicating that its purpose was to prevent drug addiction, could automatically turn farmers into potential criminals growing the raw materials for drug production. The issue was somewhat problematic, but the establishment of stricter provisions for the rationing of poppy cultivation was a logical consequence of the government’s anti-drug strategy, an important element of which was curtailing the supply of prohibited psychoactive substances.
At this point, it should be emphasised that a significant part of the prohibitions indicated in the bill and which were later approved by the Parliament – namely, the manufacture of narcotics, their processing, import and export, transport or sale without authorisation or in violation of the rules of authorisation – had already been included in the 1951 Act on Pharmaceuticals and Narcotic Drugs (Article 29) [53]. In addition, the 1969 Penal Code penalised the unauthorised supply or incitement to use of an intoxicant by another person [50]. Only the cultivation of poppies and hemp was not subject to any statutory regulation prior to 1985, as if it was not foreseen that it could become a source of obtaining raw materials for the illegal production of the agents listed in the 1951 Act (Article 5), the production of which was to be under the control of the state and its authorities. The legislation penalising poppy plantations was in violation of the regulations and thus introduced a fundamental novelty in the statutory criminal law on drug crime. The practice of sanctioning illegal poppy cultivation itself was not widespread in Eastern Bloc countries. In the USSR, where opiate use was firmly entrenched, especially in the Far East and Central Asian republics, and had already spread to almost the entire country in the 1970s and 1980s, regulation of opium poppy cultivation was introduced as early as 1934, when it was legally forbidden to sow poppies beyond specially designated areas [54: 53-4]. In practice, poppy cultivation continued on kolkhozes and small farms; it also grew wild in numerous meadows [14: 25]. The idea of completely outlawing opium poppy cultivation surfaced as early as the early 1970s but was not implemented [55].
The bill on the prevention of drug addiction assumed that poppy plantations of any size would be legal, but cultivation (individuals or social economy units) on an acreage exceeding 20 m2 required a special permit issued by local authorities. In addition, the legality of cultivation also depended on whether the grower had a contract with an authorised socialised economy unit (Article 9, para. 2 of the bill). Cultivation could only be carried out for the food and pharmaceutical industries (Article 9, para. 1 of the bill). The entities responsible for contracting poppies and the rules for contracting were to be designated by the Minister of Agriculture and Food Economy (Article 11 of the bill). The national councils, which played the role of local organs of state power in the system of the PRL, were to gain the power to impose a time-limited total ban on poppy cultivation in the territory they administered (Article 9, para. 5 of the bill). Poppy plantations operating in violation of the law and illegal stocks of poppy straw were to be “subject to destruction or seizure for the benefit of the State Treasury without compensation in accordance with the conditions on administrative enforcement proceedings” (Article 10 of the bill). This rule was further clarified after it passed into law in a decree on the rules for the destruction of illegal poppy crops and poppy straw stocks September 1985 [56]. Unfettered by the restrictions of Article 9, para. 1-3 but in accordance with the other conditions of the Act on the Prevention of Drug Addiction, poppy cultivation could be carried out by scientific institutions, botanical gardens and seed companies (Article 9, para. 4, point 1 of the bill).
The bill on the Prevention of Drug Addiction reached the Speaker of the Parliament on 19th July 1984, and on 30th July was referred for joint consideration by the Committee on Social Policy, Health and Physical Culture and the Committee on Legislative Work [A.4]. It was probably hoped that the bill would be passed sooner than it eventually was, since the bill’s final and transitional provisions included a clause allowing poppy cultivation to continue under the current rules until 31st December 1984 (Article 34 of the bill); the bill’s authors may have hoped that it could be voted on later that year. This did not happen, due to, among other reasons, controversy over the details of poppy cultivation, so that work on the bill dragged on in the committees. Although the dates indicated in bills are often treated as contractual and are generally revised during work in the Parliament, it is worth noting that, in the case of the law in question, moving the effective date from 31st December 1984 to 1st March 1985 had certain consequences. According to the opium poppy’s growth cycle, the best month to plant it is March, which is when the law took effect. The risk therefore arose that some farmers would sow their fields in contravention of the new requirements without even knowing the law passed a few weeks earlier had already taken effect, and they were acting illegally.
Work in committees on the final draft of the bill prolonged the legislative process. The discussion on some of the details of poppy plantation regulation must have been heated, as revealed by a parliamentary speech by PZPR deputy Zdzisław Czeszejko-Sochacki, a lawyer by profession, who presented the committee’s report on the government bill. In it, he mentioned that both some of the public and members of the committee were pushing the idea of completely depriving individuals of the right to operate poppy plantations, which were to be handled exclusively by socialised economy entities [A.5: 56]. The bill submitted to the Parliament ultimately distanced itself from radical like this as the goal was not to outlaw the crop itself, but “to eliminate the free trade in poppy straw, or as much as possible limiting it to the desired extent” [A.5: 57]. It was understood that since 1981, poppy plantations have been the exclusive domain of individual farmers, which entailed specific consequences in terms of attempts to regulate the crop (arguably, this would have been simpler under state farms conditions). The committees came to a common conclusion regarding the evaluation of the 10th June 1983 decree, the flaws of which they recognised, sharing criticism coming from both farmers and drug prevention authorities. Conclusions should have been drawn from the whole situation, which would have been a valuable experience in planning the restriction of the freedom to trade in poppy straw (first of all, it allowed a better understanding of the mechanism and scale of demand and supply of poppy seeds and poppy straw). It was estimated that the Polish economy’s annual demand for poppy straw ranged from 8000 to 14,000 tons, and it was necessary to reduce its supply on the market by means of planned regulations to this ceiling. The analysis of the poppy and hemp market clearly indicated that the idea of a full ban on the cultivation of these crops would reflect negatively on the Polish economy and should therefore be rejected [A.5: 58-9]. In the project’s justification, its authors stressed that the best way to reduce the possibility of illegal narcotics production is to “introduce special regulations for poppy and hemp cultivation”, because “these plants, grown in Poland without any conditions, have become (...) the basic and easily accessible raw material for illegal drug production”. Attempts to push for a ban on poppy and hemp cultivation would therefore contradict the bill authors’ intentions [A.6: 3].
The scope of poppy cultivation permits was to depend on the needs of the food and pharmaceutical industries. The committee’s report indicated that the proposed legislation would make it possible to establish plantations by socialised economic entities, which gave “full control over the production” of poppy seeds and straw, and “created the possibility of real supervision and control over the crops and the way they are used” [A.5: 58]. The conditions in Article 9, para. 2 of the bill (which eventually found their way into Article 10, para. 2 of the enacted law) regarding state entities to cultivate poppies were not significantly controversial. The situation was different with respect to the intended regulations on individual farmers with poppy cultivation plots of more than 20 m2, because in this case those related to the requirement to obtain poppy cultivation permits and contracts with state-owned enterprises were controversial [A.5: 58]. It was assumed the tradition of poppy cultivation, practiced for generations in the Polish countryside and which meets the needs of the food market, cannot be ignored. Therefore there could be no ban on individual poppy cultivation – it was believed it would become a dead regulation that would be universally disrespected. Planting poppies on small acreages would yield a small harvest in the form of poppy straw anyway, but proponents of outlawing poppy cultivation argued that even these insignificant quantities of poppies would be used for drug production. In the end, however, the committees agreed and adopted the solutions indicated in the original bill; local poppy cultivation must disappear definitively by the end of 1990, unless the Council of Ministers decides to shorten the period. The process was to be gradual [A.5: 59]. The committees felt that the regulation giving national councils the right to impose a temporary ban on poppy cultivation in the countryside was a sufficient safeguard if the threat became too serious [A.5: 59]. It was realised that the poppy cultivation regulations, and all other laws, would not eradicate the problem of drug addiction, but it was hoped that they would significantly contribute to reducing it and at the same time would not be a shock to agriculture [A.5: 62]. These solutions were supported, among others, by the United People’s Party, which declared itself to be a representative of the interests of the Polish country-side [A.5: 70-1].
Following the presentation of the committee’s report, Maria Budzanowska, of the Democratic Party (a satellite party of the PZPR), presented the minority opinion of the drafting committee members (the possibility of discussing views different from the majority in the Parliament was not often practiced in the PRL) [A.5: 62]. All members of the committee were united in their belief that regulations were needed to curb the problem of drug addiction. The dispute was almost exclusively over regulations for the rationing of poppy crops. Budzanowska said that a full ban would indeed go too far, but that the proposed regulations were nevertheless too lenient. It has been argued that the indicated period after which the ban on poppy cultivation in smallholdings would take place is too long. “Therefore, pushing back the ban on poppy cultivation on smallholdings for 5 years, (...) does not eliminate the availability of poppy straw, does not provide the possibility of effective control, and the system of administrative permits for cultivation will only burden local authorities and the farmer with bureaucratic rigmarole, shift responsibility to him, soothe consciences for a while - but will not change the easy availability of poppy straw” she argued and pointed out that there are approx. 600,000 plots of this kind in the country [A.5: 63]. Each year of delaying the ban would be a time when more young people would turn to opiates. Members sharing Budzanowska’s view stressed that they were aware the availability of the raw material was not the main determinant of the development of drug addiction. However, they suggested that if the availability of poppy seeds is not radically reduced, the healthcare system, overloaded with drug addicts, would not be able to handle the rush of patients in the coming years - to avoid this, more radical steps need to be taken more quickly than assumed in the bill. They also called for the introduction of a state poppy-cultivation monopoly, which would take into account only the needs of the pharmaceutical and food industries; it was in this solution that the greatest hopes were placed and that it would solve the problem of an oversupply of poppy straw on the market. It was believed that, thanks to an effective information campaign, Polish farmers would accept the legal status and support it [A.5: 64].
The minority amendments were rejected by deputies in a vote (57 parliamentarians were for, 201 voted against and 15 abstained) [A.5: 83-4]. The bill was then voted on: 27 deputies abstained, and all others supported so the bill was passed into legislation [A.5: 84]. It differed in some details from the version finally adopted by deputies and the law came into effect on 1st March 1985.

Complications related to the implementation of poppy cultivation regulations in the first months after the Act on the Prevention of Drug Addiction was passed

The Decree of the Minister of Agriculture and Food Economy designating the poppy-seed and straw purchasing entities and setting out the principles for poppy crop contracting was not issued until 7th August 1985, that is, seven months after the law was passed and five after it came into force – until that date, the previously mentioned decree of 10th June 1983 was in effect. Under the new regulation, Samopomoc Chłopska cooperatives, Herbapol herb industry state enterprises and state plant breeding and seed companies were authorised to conclude contracting agreements (§ 4, para. 1, item 1, letters a-c) [57].
The adoption of the law did not immediately end to the controversy over poppy cultivation, and observing its regulations proved problematic in the first months. A surviving memo from the Deputy Attorney General, dated 26th August 1985, identifies blatant local violations of the law. In Borzechow (then in the Tarnobrzeg province), on 9th August 1985, the police conducted a coordinated campaign to inspect fields for poppy cultivation in violation of the terms of the law in force – a total of 90 cases of cultivation without the statutorily required permit were uncovered. A total of 40 investigations were launched, of which, based on the evidence gathered, 10 cases went to the prosecutor’s office [A.7: 3]. The mass inspections caused outrage among farmers, who turned for help to the Provincial Committee of the PZPR in Tarnobrzeg. The Committee expressed concern over the situation and asked the prosecutor’s office to drop the cases due to their negligible social harm. The prosecutor’s office accepted the recommendation with approval, noting, however, that it was doing so only as an exception to calm tensions. It ordered farmers interested in continuing poppy cultivation to obtain the appropriate approvals from the local authority and to destroy of the poppy straw they obtained or to resell it to an authorised social economic unit [A.7: 3].
There was an almost identical incident in the Kalisz province, where, in August 1985, the Regional Committee of the PZPR also became concerned about the mass initiation of investigations under Article 26 of the Act on the Prevention of Drug Addiction. The investigations were conducted mainly in the Jarocin District Prosecutor’s Office, with a total of 132 investigations were initiated, and in 67 cases referred to the court in an express procedure. A variety of verdicts depending on the case were handed down: some were convictions, while others suspended or conditionally suspended the cases. Further examples of similar criminal cases can be found in the former Legnica province where, by mid-August 1985, a total of 34 final verdicts convicting those who did not comply with the regulations on poppy cultivation [A.7: 3].
As an aside, it can be added that the form of party body influence on prosecutors presented above is an interesting example of the implementation of so-called socialist rule of law. Unlike rule of law proper, which is based on everyone’s observance of the law (including those in power), socialist rule of law assumed the primacy of state and party goals, so the law was something malleable in its very conception. Above all, it was a political tool for achieving the party’s goals and was part of the legitimacy of its power [58]. The goal of the party authorities was to avoid state-farmer tensions, so the PZPR provincial committees pressured prosecutors to deviate from a strict approach to cases involving the operation of unregulated poppy plantations in the name of party goals.
One of the direct effects of the new regulations was an almost threefold increase in the number of offenses per year – from 2667 cases in 1985 to 6883 in 1986. Approximately 90% of these were violations of the opium poppy and hemp cultivation regulations [59: 453-4]. The frequent violations of Article 26 of the Act on the Prevention of Drug Addiction in the initial period of its operation were due to the rather short vacatio legis and the lack of an effective campaign to inform farmers about the adopted regulations, which resulted in widespread ignorance about the details of the new law. In turn, the high level of police activity in combating crimes under Article 26 of the law can be explained by the easy detectability of the acts; MO officers often needed only to make a simple round of farms in a given village to come across poppy crops being grown in violation of the law [60: 92]. One can point to another factor that influenced the police’s and prosecutor’s zeal: the political factor. In the course of the work on the Act on the Prevention of Drug Addiction, a great deal of time was spent considering new legislation regulating poppy plantations. Since in the PRL there was practically no black market in drugs or organised criminal groups engaged in the production and distribution of drugs, while the smuggling of illegal psychoactive drugs into Poland was a marginal thing, the cultivation of poppies in violation of the regulations then became the main crime focusing MO and the prosecutor’s attention. The criminal acts listed in Article 26 of the law accounted annually, until the mid-1990s, for about 80-90% of all crimes under the Act on the Prevention of Drug Addiction [60: 92].
Because of the prevalence of compliance problems in relation to Article 26 para.1 of the Act on the Prevention of Drug Addiction, ministerial authorities decided to take steps to clean up the situation. First, at the Ministry of Justice, it was decided to notify the Minister of Agriculture and Food Economy, Stanisław Zieba, of the situation [A.8: 6]. The letter to the minister reported a significant number of criminal cases in district courts in July and August 1985, in which farmers were accused of violating the Act on the Prevention of Drug Addiction poppy cultivation regulations. The problem was particularly evident in the regions of Kalisz, Legnica and Wroclaw. An analysis of the court hearings shows that there was a widespread lack of awareness among farmers on the newly introduced regulations, which was probably due to a poor information campaign. The letter also proposed a solution, which was to be the distribution of posters in rural areas informing people about the changes in the regulation of poppy and hemp cultivation and the sanctions introduced for violations [A.9: 8]. Secondly, the Ministry of Justice decided in writing to inform all provincial court directors about the problem of compliance with certain regulations of the Act on the Prevention of Drug Addiction [A.10: 7].
In response to a request from the Ministry of Justice, the Ministry of Agriculture and Food Economy took steps to increase farmers’ awareness of the matter of the new regulations; first of all, it was decided to include information about the new regulations in winter agricultural training sessions as part of programmes run by provincial centres for agricultural progress, and it was decided to print leaflets and posters explaining the new regulations on poppy cultivation, as well as materials aimed at rural residents that would inform about the problem of drug addiction [A.11: 9]. It turned out that there was a problem of ignorance of the regulations not only among farmers, but also local state administration officials, who did not properly supervise compliance with the regulations [A.11: 9]. One can conclude the authorities’ representatives did not take care of the proper level of communication between the authorities and citizens. Although information about the poppy cultivation restrictions was placed in the press organs of the PZPR addressed to farmers, like in one of the April issues of the magazine Gromada – Rolnik Polski (issue dated 9-11/04/1985) and in one of the May issues of the Chłopska Droga newspaper (issue dated 12/05/1985) [A.11: 9], it is doubtful that this was sufficient to inform citizens about the legal changes properly.
This state of affairs was primarily due to a lack of awareness of the new poppy cultivation regu-lations, but also to a kind of overzealousness on the part of law enforcement agencies looking for even the slightest misconduct in poppy cultivation. It can be assumed that farmers’ ignorance of the new regulations was a much more widespread than prosecution documents would indicate. For as many as nearly two years after the law was passed, there were still criminal cases in which farmers accused of violating the regulations pleaded alleged or actual ignorance of the new law. One case went all the way to the Supreme Court. The defendants tried in connection with violation of Article 26, para. 1 of the Act on the Prevention of Drug Addiction asserted that they were unaware that there were restrictions on poppy cultivation and claimed negligible social harm. On 7th January 1987, the Supreme Court issued a ruling that did not share the defendants’ point of view, stating it was impossible the defendants were unaware of the new rules for cultivating opium poppy crops, since circulars had been distributed in the villages, and the field administration had carried out an information campaign supported by the media (this raises the question of the effectiveness of the aforementioned measures). The Supreme Court also rejected the defendants’ argument that the criminal act committed by the farmers was of little social harm – the ruling contains the wording that the social danger of the act was considerable and “this is shown by the systematically increasing threat to society from the spread of drug addiction”. In fact, it is this part of the verdict that is the most significant, as it makes it clear that poppy cultivation lawbreakers must be punished without fail, and the state should adopt a policy of zero tolerance. It is not known whether the defendants in this case had anything to do with, for example, the pro-duction of illegal psychoactive drugs, but even without disclosing these circumstances, the Supreme Court had no doubts in evaluating the defendants’ conduct. It also did not hesitate when rejecting that the social danger of the act was negligible, since there was no basis for recognising this both from the point of view of the subjective premises (awareness of the commission of a criminal act) as well as from the point of view of the existence of objective reasons (the spreading threat of drug addiction) [61].

■ DISCUSSION

The article presents the road, so far only briefly described in the literature, of several years of legi-slative work towards the regulation of opium poppy cultivation in Poland in 1981-1985. As shown, the work begins in 1981, at a time of increased social and media interest in the problem of drug addiction, which I identify as an example of moral panic. It was then, among other things, that the first voices in the media space alarmed about the easy access to raw materials for the domestic production of opiates that, and at the same time, demanded restrictions on poppy cultivation. It may be argued that the moral panic of the time had a certain positive impact on society, as it focused attention on the important (albeit somewhat exaggerated) problem of drug addiction and provided an impetus for reflection on its counteraction. This conclusion contrasts with most assessments of moral panic, as it is generally seen to lead to excessive anxiety in society and pushes state authorities to carry out ill-conceived actions, sometimes of a purely populist nature. In my opinion, the actions of Polish policymakers at the time proved to be cautious and in cooperation with experts, which does not mean that they were not without their short-comings.
One of the most important challenges at the time was the legal regulation of opium poppy cultivation; it was an issue that aroused some controversy, as the authors of the new law had to reconcile farmers’ interests with the demands of drug addiction support communities. The Decree of the Minister of Agriculture and Food Economy, of 10th June 1983, on the registration of opium poppy crops and the purchase of poppy straw can be considered an example of a somewhat belated, and not entirely well-considered, measure. From the beginning, the decree was probably treated only as stop-gap preparing the ground for the introduction of the Act on the Prevention of Drug Addiction. This does not change the fact that it fundamentally changed the way the opium poppy is viewed in Polish law and thus represented an important step in building a modern Polish drug policy.
The purpose of the 1985 Act on the Prevention of Drug Addiction was not to immediately eradicate poppy plantations, but to establish strict control over them and to inform the public about the dangers of unrestricted poppy cultivation. In this way, the law fulfilled its educational role. The initial phase of the introduction of the new laws was not without complications; this means that the sloppy implementation of the main law, containing restrictions on the operation of poppy plantations, primarily hit individual farmers who had little to do with drug production.
A total of 29 implementing regulations were issued between 1985 and 1997 on the basis of the Act on the Prevention of Drug Addiction, 16 of which directly addressed the regulation of opium poppy cultivation. The law was repealed on 15th October 1997 and replaced by the Act on the Prevention of Drug Addiction, passed on 24th April that year, which contained similar restrictions on poppy cultivation (Articles 32-39) [62]. Based on this, it can be concluded that the structure of the 1985 regulation has stood the test of time and was considered by the new legislators to be a useful legal tool in preventing the production of illegal narcotics. However, despite the introduction of new regulations, the problem did not disappear as, in the 1990s, Poland had to face another wave in the form of heroin addiction.
This article’s research scope is limited to the period between 1981 and 1985 so it is worthwhile to continue the research on the subsequent years of the Act on the Prevention of Drug Addiction and with respect to the regulations on poppy cultivation. Undoubtedly, there is a need for similar research in the context of cannabis cultivation regulation or rationing, which was introduced in parallel with poppy plantation legislation. It also seems important to study the moral panic of 1981 in greater depth, especially its impact on the perception of the problem of drug addiction by those in power and among the public.

■ CONCLUSIONS

In 1981, the rationing and control of opium poppy cultivation became one of the most important elements of the People’s Republic of Poland’s reinvented anti-drug policy, permanently entering the catalog of institutional measures aimed at limiting the supply of raw materials for opiate production.
Sometimes, in the course of work on a comprehensive anti-drug policy, extreme proposals are made to resolve the complex issues of countering drug addiction. The evolution of the poppy cultivation law discussed in the article and the adoption of solutions that take into account the role of opium poppies in industry and culture, indicate that moderate measures and their gradual introduction are a better solution than radical steps taken in a hasty and ill-conceived manner.
An important element in the implementation of law is to ensure adequate communication with the public to present the new regulations by those in power. Adequate flow of information avoids many misunderstandings, tensions and inadvertent violations of the law.
Moral panics do not always have to push those in power into taking ill-conceived, populist steps. The presented case of the 1981 panic indicates that despite the emotional media coverage, the communist authorities decided to take cautious steps against drug addiction. It should be noted, however, that in this case the politicians in power were preoccupied with more serious domestic political and economic difficulties than drug addiction, which may have affected their capacity to respond to the problem.
One of the elements of the change in thinking was to see drug addiction as primarily a social problem, rather than one requiring repression. The 1985 law envisioned the creation of a multi-level system that would be the state’s response to drug addiction.

■ WPROWADZENIE

Do połowy lat 80. mak lekarski postrzegano jako pospolitą roślinę, wkomponowaną w polski krajobraz i kulturę. Po II wojnie światowej liczne grono polskich rolników uprawiało mak na swoich niewielkich przydomowych działkach [1: 30]. Około 1985 r. areał plantacji maku wynosił w skali całego kraju 20 000 ha [2: 17]. Rósł on również w warunkach naturalnych, tak jak m.in. mak wątpliwy (Papaver dubium) i mak polny. W latach 1956–1989 w Polsce zarejestrowane były dwie uprawne odmiany maku lekarskiego: Niebieski KM (zawartość morfiny w makowinach – 0,36%) oraz Modry (zawartość morfiny – 0,44%) [1: 30]. Kontraktacja maku od 1950 r. odbywała się za pośrednictwem Centralnego Związku Spółdzielni „Samopomoc Chłopska”. Na podstawie wskazań ministra odpowiedzialnego za rolnictwo, od końca lat 60. do 1981 r. kontraktacja maku dla gminnych spółdzielni co roku wynosiła w skali kraju ok. 9000 ton nasion. Coroczna kontraktacja uwzględniała potrzeby przemysłu spożywczego, farmaceutycznego i eksportu [3: 33].
Od 1952 r. spółdzielnie „Samopomocy Chłopskiej” rozpoczęły skup słomy makowej (czyli pozbawionej nasion torebki wraz z łodygą), który w kolejnych latach stopniowo wzrastał [3: 33]. Reklamy zachęcające do dostarczania słomy makowej publikowane były w mediach i na plakatach. Informacje o skupowaniu surowca znajdowały się m.in. na pudełkach zapałek, a krótkie komiksy promujące spontaniczne akcje zbierania maku można było odnaleźć nadrukowane na okładkach zeszytów szkolnych [4: 224].
Można przypuszczać, że obecność maku w polskim rolnictwie i kulturze, a zwłaszcza w codzienności polskiej wsi, oraz jego kulinarne i lecznicze zastosowanie, niosły ze sobą konsekwencje w procesie nakładania ograniczeń na uprawy makowe w pierwszej połowie lat 80. Te ograniczenia dla części mieszkańców mniejszych ośrodków były zapewne nie w pełni zrozumiałe i godziły w utarte zwyczaje. Taki punkt wyjścia musiał stanowić przeszkodę dla legislatorów tworzących wówczas nowoczesne polskie prawo antynarkotykowe, konfrontowane z zakorzenionymi przyzwyczajeniami i tradycją, które co prawda po II wojnie światowej stopniowo słabły, ale nadal pozostawały praktykowane na polskiej prowincji. Zapowiadało to też konieczność przeprowadzenia szerokiej kampanii informacyjnej, uzasadniającej sensowność nakładania ograniczeń w zakresie upraw maku.
Jeszcze pod koniec lat 60. i na początku lat 70. kontrolowane przez państwo media donosiły o przypadkach korzystania przez młodzież (zwłaszcza tę powiązaną z subkulturą hipisowską) z substytutów narkotyków. Z powodu braku obecności w Polsce narkotyków sensu stricto, substancje takie jak niektóre leki (morfina, parkopan, fenmetrazyna, krople Inoziemcowa) lub produkty zaliczane do chemii gospodarczej (np. płyn TRI, którego opary wdychano), służyły ich konsumentom do wprowadzania się w stan odurzenia. Około 1972 r. problem ten pod wpływem podjętych przez władzę działań zaczął zanikać [5: 117–35; 6: 269–76; 7: 165–83]. W drugiej połowie lat 70. zjawisko zażywania środków psychoaktywnych, innych niż wyroby alkoholowe i tytoniowe, wydawało się w powszechnej świadomości problemem, który został opanowany. Medialna dyskusja nad narkomanią (w ówczesnej literaturze specjalistycznej nazywaną „zależnością lekową”) ucichła [8: 286]. Społeczeństwo oraz władze partyjno-państwowe nie przejmowały się tą kwestią, która jeszcze na początku lat 70. wywoływała uzasadnione zaniepokojenie w polskim społeczeństwie. „Szczycimy się tym, że nie ma u nas plagi narkomanii, która zwłaszcza w krajach kapitalistycznego Zachodu nabrała rozmiarów niezwykle groźnego zjawiska. Ciśnienie tej swoistej epidemii na świat jest wielkie. Odczuwamy to też w naszym kraju, chociaż bariery ochronne zdają egzamin” – zapewniał na partyjnym plenum w czerwcu 1980 r. I Sekretarz Komitetu Centralnego Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR) Edward Gierek [9: 114]. Oficjalne statystyki Milicji Obywatelskiej (MO) wskazywały, że liczba zarejestrowanych narkomanów nie musiała budzić poważnych obaw, gdyż w 1975 r. odnotowano 6200 osób zażywających środki psychoaktywne, w 1976 r. – 7825; 1977 r. – 7797; 1978 r. – 7078; 1979 r. – 7995; 1980 r. – 8385 [A.1: 52]. Należy pamiętać, że wówczas w środowisku służb mundurowych „narkomanami” nazywano zarówno osoby uzależnione od narkotyków lub ich zamienników, jak i osoby, które były incydentalnymi lub częstymi konsumentami tych środków. Dane zgromadzone przez opiekę zdrowotną wyraźnie wskazywały na wzmaganie się zjawiska uzależnienia lekowego, zwłaszcza jeśli zwróci się uwagę na dynamikę wzrostu liczby osób przyjmowanych do szpitali z tego powodu. Jednak skala zjawiska wyrażona w liczbach bezwzględnych nadal zbytnio nie niepokoiła kierujących państwem polityków (w 1979 r. opieka zdrowotna zarejestrowała ponad 3000 pacjentów ze zdiagnozowaną zależnością lekową) [10: 87]. Ku powszechnemu zaskoczeniu, temat narkomanii gwałtownie powrócił do przestrzeni medialnej w pierwszej połowie 1981 r., gdy trwał „karnawał Solidarności”, a media wykorzystały złagodzenie cenzury i zaczęły informować opinię publiczną m.in. o problemach społeczeństwa, w tym o wzmagającym się zjawisku narkomanii opiatowej wśród młodzieży. Środki przekazu i eksperci nie tylko alarmowali o negatywnych trendach i ich potencjalnych skutkach, lecz także wskazywali rozwiązania, które mogłyby pomóc zahamować rozwój narkomanii. Jedną z propozycji było wprowadzenie rygorystycznych przepisów prawnych regulujących uprawy maku lekarskiego będącego podstawowym surowcem w procesie domowej produkcji opiatów.
Celem artykułu jest prześledzenie procesu prawnego regulowania upraw maku lekarskiego od 1981 r., gdy w mediach zaczęto prezentować postulaty wprowadzenia takich regulacji, do 1985 r., kiedy to została uchwalona i weszła w życie ustawa o zapobieganiu narkomanii w sposób fundamentalny ograniczająca prowadzenie upraw maku.

■ METODA BADAWCZA I MATERIAŁ ŹRÓDŁOWY

Omawiana tematyka została poddana refleksji naukowej typowej dla badań historycznych. Skoncentrowano się przede wszystkim na krytycznej analizie źródeł. Najważniejszymi materiałami, które zostały poddane analizie historycznej, były akty normatywne, takie jak ustawy i rozporządzenia (głównie zawierające regulacje dotyczące zasad uprawy maku lekarskiego), materiały prasowe pochodzące z 1981 r., niewykorzystywane dotąd dokumenty Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (MSW) zgromadzone w zasobach Archiwum Instytutu Pamięci Narodowej (korespondencja służbowa pracowników MSW z przedstawicielami prokuratury), a także dane statystyczne MO i Instytutu Psychiatrii i Neurologii. W toku badań wykorzystano również pierwotny projekt Ustawy o zapobieganiu narkomanii wraz z jego uzasadnieniem oraz zapis stenograficzny z posiedzenia Sejmu PRL, na którym uchwalono tę ustawę. Sięgnięto także po dotychczasową literaturę przedmiotu, zwłaszcza z zakresu socjologii i nauk prawnych. W toku rekonstruowania omawianego procesu uwzględniono kontekst polityczny i społeczny charakterystyczny dla warunków panujących w PRL w I połowie lat 80.

■ WYNIKI

Narkomania opiatowa w Polsce od połowy lat 70. do połowy lat 80.

W kontekście rozprzestrzeniania się zjawiska narkomanii, znaczenie maku lekarskiego zaczęło wzrastać ok. 1975 r., gdy coraz popularniejsze wśród konsumentów substancji psychoaktywnych stały się opiaty, które można było produkować w domowych warunkach. Organy państwowe szacowały, że ok. 70–90% wszystkich używanych pomiędzy 1975 a 1985 r. narkotyków było produkowanych na bazie maku [A.2: 14]. Prawdopodobnie w połowie lat 70. kilku studentów chemii Politechniki Gdańskiej opracowało przepis na „kompot” (zwany też „polską heroiną”), czyli zanieczyszczony narkotyk zawierający przede wszystkim alkaloidy morfiny, heroiny i kodeiny, wstrzykiwany dożylnie. Słomę makową, będącą podstawowym surowcem do produkcji „kompotu”, pozyskiwano zazwyczaj bezpośrednio od rolników, a wytwarzanie narkotyku odbywało się w warunkach chałupniczych [11: 72–3; 12: 379]. Inną rodzimą substancją psychoaktywną na bazie słomy makowej była „makiwara”, która także zawierała w swoim składzie morfinę, heroinę i kodeinę, nie podawano jej jednak drogą iniekcji, lecz doustnie. Jej przyrządzenie było zadaniem prostszym niż przygotowanie „kompotu”. Makiwara miała postać ciemnego wywaru, dlatego nazywano ją „zupą” [11: 72, 12: 404, 13: 41]. Trzeci popularny wówczas narkotyk to „mleko”, będące po prostu mleczkiem makowym, czyli sokiem pozyskiwanym przez nacinanie niedojrzałych główek makowych [13: 26].
Receptury na produkcję rodzimych opiatów pozostałyby tylko teoretycznym zapisem reakcji chemicznych, gdyby dostęp do podstawowego surowca był niemożliwy bądź przynajmniej znacznie utrudniony. Pozyskanie słomy makowej było wówczas zadaniem osiągalnym niemal dla każdego, kto chciał stać się producentem domowych opiatów [14: 25]. Na terenie całego kraju wielu drobnych rolników posiadało własne uprawy maku. Ich celem nie było pozyskiwanie surowca do produkcji narkotyków – rolnicy uprawiali mak w celach kulinarnych lub przemysłowych i sprzedawali go państwowym zakładom spożywczym lub farmaceutycznym; część zbiorów maku przeznaczano na użytek własny do spożycia lub jako ozdobę w postaci kwiatów. Kontrakty zobowiązywały przedsiębiorstwa do nabywania od rolników zwożonej przez nich słomy makowej, jednak w praktyce często zdarzało się, że skupujący rezygnowali z nabywania całej zebranej makowiny [15: 101]. W konsekwencji niemała część słomy trafiała do osób, które chciały wykorzystać ją do produkcji narkotyków [14: 25]. Osoby udające się na prowincję w celu zdobycia słomy makowej często nie były pytane przez rolników, w jakim celu nabywają tak znaczne jej ilości; niekiedy przedstawiały się jako studenci kierunków rolniczych lub przyrodniczych potrzebujący maku do rzekomych badań naukowych i tym samym wprowadzały niczego niepodejrzewających rolników w błąd. Niektórzy z powodu braku zasobów finansowych wykradali słomę lub wycinali maki rosnące na plantacjach [16: 191]. Analogiczny sposób nabywania surowca do produkcji opiatów odnotowywano w innych krajach, np. w ZSRR – tam pracownicy kołchozów mogli niemal podwoić swoje dochody dzięki nielegalnemu obrotowi słomą makową [14: 25].
Liczne uprawy maku, które nie były obwarowane surowymi przepisami prawnymi, stanowiły pokaźną bazę do pozyskiwania surowców do produkcji opiatów. Łatwy dostęp do surowca oraz pojawienie się receptur na chałupnicze wytwarzanie opiatów przyczyniły się do wzrostu podaży narkotyków, a to z kolei – do powiększenia się puli konsumentów.
Zjawisko to znalazło odzwierciedlenie w statystykach milicyjnych. W latach 1975–1980 liczba zarejestrowanych narkomanów oscylowała między 6000 a 8500 osób. Skala zjawiska zaczęła zwiększać się pod koniec lat 70. W 1981 r. roczny rejestr zawierał 10 132 nazwiska, w 1982 r. – 11 974; 1983 r. – 13 931; 1984 r. – 15 249; 1985 r. – 16 675 [A1: 52]. Jeszcze bardziej niepokojąca wydawała się dynamika wzrostu liczby zgonów z powodu przedawkowania narkotyków: w 1978 r. odnotowano w oficjalnych statystykach 18 osób, które śmiertelnie zatruły się narkotykami; w 1980 r. były to 33 osoby; w 1982 r. liczba ta po raz pierwszy przekroczyła próg 100 przypadków i wynosiła 102 osoby, a w 1984 – 115 [6: 278]. Także statystyki opieki zdrowotnej z lat 1981–1985 wskazywały, że problem z roku na rok narastał. Na przykład do zakładów psychiatrycznej opieki stacjonarnej z powodu uzależnienia lekowego w 1981 r. przyjęto 2112 osoby, w 1983 r. – 3303, a w 1985 r. – 3789; z powodu nadużywania leków bez uzależnienia w 1981 r. przyjęto 194 osoby, w 1983 r. – 949, a w 1985 r. – 782 [17: 214; 18: 104; 19: 116]. W latach 1980–1985 osoby zmagające się z uzależnieniem lekowym mogły szukać pomocy również w poradniach zdrowia psychicznego (w poszczególnych latach ich liczba wahała się od ponad 2250 do prawie 3300 osób) [20: 15; 17: 7; 21: 7; 18: 11; 22: 9; 19: 7] i w poradniach odwykowych (w tym przypadku w konkretnych latach przyjmowano od blisko 1100 do ponad 1800 osób) [20: 43; 17: 36–9; 21: 42; 18: 39; 22: 35; 19: 35], a także w ośrodkach Stowarzyszenia MONAR (w 1984 r. przyjęto 301 osób, w kolejnym – 374) [22: 221; 19: 225]. Należy jednak nieustannie pamiętać o tym, że łatwość w dostępie do maku była tylko jednym z kilku czynników wpływających na obraz ówczesnej polskiej narkomanii.

Panika moralna z 1981 r. i pojawienie się postulatu prawnego uregulowania upraw maku lekarskiego

Kazimierz Frieske i Robert Sobiech w jednej ze swoich publikacji stwierdzili, że „na początku lat osiemdziesiątych przeciętni czytelnicy gazet, odbiorcy programów radiowych i telewizyjnych stali się niemal z dnia na dzień uczestnikami przyspieszonego kursu poświęconego zjawisku używania środków odurzających” [7: 191]. Rok 1981 okazał się przełomowy w postrzeganiu przez polskie społeczeństwo problemu narkomanii. To wówczas nastąpił błyskawiczny wzrost liczby publikacji poświęconych temu zjawisku, który przełożył się na ogólne zwiększenie świadomości Polaków na ten temat. Sposobność do nagłośnienia problemu pojawiła się w samym środku okresu zwanego w historii „karnawałem Solidarności”, trwającego od podpisania porozumień sierpniowych w 1980 r. do wprowadzenia stanu wojennego 13 grudnia 1981 r. Czas ten charakteryzował się umiarkowaną liberalizacją kilku sfer życia publicznego, m.in. złagodzeniem cenzury w mediach, a co za tym idzie – także zwiększeniem swobody w prezentowaniu problemów dotykających społeczeństwo, bez zbędnych ideologicznych wtrąceń umieszczanych w przekazie, które jedynie fałszowywałyby realny obraz zjawiska [23: 223–44]. Dla dziennikarzy temat narkomanii okazał się niezwykle intrygujący i zachęcił część z nich do jego szerszego opisania [24: 110; 120].
Jak wynika z wyliczeń Ludmiły Boguszewskiej, od stycznia do początku października 1981 r. w samej tylko prasie pojawiło się ponad 300 tekstów poświęconych narkomanii – w ciągu tych 10 miesięcy opublikowano w Polsce więcej materiałów prasowych podejmujących tę tematykę niż sumarycznie przez lata 1945–1980. Wśród tych tekstów znajdowały się artykuły, notatki dziennikarskie z zagranicy, reportaże, wywiady i listy czytelników do redakcji [25: 27–8]. Problematyczna wydawała się jakość prezentowanych w mediach materiałów, ponieważ wiele z nich zawierało pewne uproszczenia lub niepokrywające się z faktami stwierdzenia [25: 30]. Szczególne rozbieżności można dostrzec w zakresie próby ustalenia przez dziennikarzy skali narkomanii w Polsce. Najbardziej wiarygodne szacunki przygotowane przez Instytut Psychoneurologiczny (od 1984 r. – Instytut Psychiatrii i Neurologii) wskazywały, że na przełomie lat 70. i 80. było w Polsce ok. 120 000 użytkowników nielegalnych środków psychoaktywnych, z czego ok. 8500 to osoby uzależnione [10: 88]. W przestrzeni medialnej można było jednak napotkać skrajne wskazania liczby uzależnionych – wynoszące od kilku tysięcy do trudnej do wyobrażenia liczby kilkuset tysięcy [5: 229-230; 8: 288]. Osoby opowiadające się za skrajnie wysokimi szacunkami (np. Marek Kotański, założyciel MONARU) prawdopodobnie świadomie próbowały manipulować przekazem przez snucie kasandrycznych wizji problemu, by wstrząsnąć opinią publiczną i pobudzić społeczeństwo do działania.
Główny motyw wielu artykułów, reportaży i wywiadów stanowiły opisy o znacznym ładunku emocjonalnym dramatycznych losów narkomanów i ich bliskich. Ludmiła Boguszewska stwierdziła, że zwłaszcza materiały dotyczące narkomanii w krajach zachodnich (ok. 1/6 wszystkich analizowanych tekstów z 1981 r.) były „nastawione na informacyjny horror” [25: 28]. Przeważnie przedstawiano w nich historie młodych osób, które wpadły w uzależnienie z powodu poczucia bezsensu w życiu, zawodu miłosnego, trudności w szkole lub braku zrozumienia ze strony rodziny. Interwencyjny i emocjonalny ton materiałów prasowych znajdował zainteresowanie wśród odbiorców, należy jednak pamiętać, że ogólnie rzecz ujmując, przedstawianie w mediach zagadnień patologii społecznych – nawet jeśli czyni się to w możliwie jak najbardziej obiektywny sposób – siłą rzeczy wpływa na sferę emocjonalną odbiorcy [25: 29]. Forma takiego przedstawiania problemu, jaką wówczas zastosowano, była czymś nowym w peerelowskiej przestrzeni medialnej w kontekście omawiania narkomanii (zdecydowanie różniła się od wcześniejszych artykułów prasowych dotyczących stosowania środków psychoaktywnych przez hipisów na przełomie lat 60. i 70.). W 1981 r. ton wielu publikacji był dramatyczny, kreślone obrazy polskiej narkomanii wyjątkowo turpistyczne, a to oddziaływało na wzbudzone poczucie zaniepokojenia istniejącym stanem rzeczy. Same ich tytuły bywały szokujące. Słowo „narkomania” wzbudzało jednoznacznie i bezwzględnie negatywne emocje – przestało się ono pojawiać w przestrzeni medialnej w jakiejkolwiek neutralnej konotacji.
Jedną z najbardziej głośnych publikacji poświęconych problemowi narkomanii był opublikowany w czerwcu 1981 r. na łamach „Życia Warszawy” Apel młodzieży w sprawie narkomanii. Oto fragment tekstu: „My, uczniowie szkół warszawskich, jesteśmy w dramatycznej sytuacji. W naszych szkołach szerzy się narkomania. Nawet dwunastoletnie dzieci biorą już środki odurzające, które można dostać od handlarzy w bardzo łatwy sposób. Wiele tysięcy spośród nas nie ma możliwości wyleczenia się z choroby, w jaką wpadli najczꜬciej, niestety, z własnej winy. Chcemy jednak się ratować. Wiemy, że można z tej choroby się wyleczyć – jeżeli ktoś nam pomoże. (…) Zbliża się sezon makowy. Znowu tysiące wyjdą na pola i setki umrą. Błagamy, nie siejcie maku, bo siejecie truciznę dla własnych dzieci” [26]. Młodzież podjęła się próby wskazania w treści apelu głównej przyczyny rozwoju narkomanii w Polsce, którym zdawał się być zbyt łatwy dostęp do surowców, czyli słomy makowej.
W wywiadzie z jednym z sygnatariuszy apelu ponownie pojawiło się wezwanie do zakazania uprawy maku. Uczeń stwierdził wprost, że postulat ten traktowali jako „hasło wywoławcze do podjęcia konkretnych decyzji”. Co ciekawe, wspomniał również o pomyśle wprowadzenia obowiązku kontraktowania nasion i słomy makowej, uznał jednak, że jest to jedynie „półśrodek” w zapobieganiu narkomanii, sugerując, iż celem są bardziej radykalne rozwiązania [27]. Pomysł reglamentacji dotyczących plantacji maku lekarskiego trafił na podatny grunt i na stałe włączył się do katalogu postulatów środowisk chcących zapobiegać narkomanii [5: 233–5]. W całej Polsce powstawały oddolne inicjatywy antymakowe, np. we Wrocławiu studencki Ruch Nowej Kultury zbierał podpisy pod petycją poparcia dla inicjatywy pełnej likwidacji upraw maku [25: 31].
Należy dodać, że o narastającym problemie narkomanii wśród młodzieży informowały wówczas nie tylko gazety i czasopisma, lecz także radio i telewizja [7: 191]. W 1981 r. miała miejsce premiera filmu dokumentalnego Granica w reżyserii Mieczysława Siemieńskiego i Jerzego Śladkowskiego poświęconego polskiej narkomanii. Obraz był impulsem do podjęcia dyskusji nad zaprezentowanym problemem w telewizyjnym magazynie CDN [28; 29].
W mojej ocenie, ówczesne przełamanie tabu zwią¬zanego z narkomanią w Polsce oraz towarzyszące mu postawy społeczeństwa, mediów i władzy można porównać do zjawiska określanego jako panika moralna. Twórcą klasycznej definicji tego pojęcia był socjolog i kryminolog Stanley Cohen. Przedstawił ją w pracy „Folk Devils and Moral Panics” z 1972 r. Według Cohena panika moralna jest stanem niepokoju społecznego, pojawiającego się w obliczu zagrożenia interesów danej społeczności i wyznawanych przez nią wartości. Takim zagrożeniem może być jakieś zjawisko, wydarzenie, konkretna osoba lub grupa osób. Panika moralna pojawia się w momencie przełamania bariery informacyjnej, która dotychczas separowała opinię publiczną od potencjalnego zagrożenia [30: 1, 2]. Według Cohena, można wyróżnić kilka etapów tworzących proces rozwoju paniki moralnej: 1) pojawienie się zdarzenia, zjawiska, tendencji lub osób, które powszechnie uznawane są za niebezpieczne dla wyznawanych przez społeczeństwo wartości i jego interesów, 2) media prezentują zaistniałe zagrożenie w podobny sposób, który można określić jako stereotypowy i zbyt uproszczony, a także przesadzony oraz zawierający znaczny ładunek emocjonalny – w rezultacie wzmacniają u części społeczeństwa zaniepokojenie problemem, 3) pod wpływem przekazów medialnych znaczna część społeczeństwa reaguje w sposób nieproporcjonalny do skali problemu, przede wszystkim wzmaga się społeczne zaniepokojenie, 4) decydenci polityczni oraz eksperci diagnozują sytuację i reagują na nią, 5) podejmuje się kroki zmierzające do przezwyciężenia problemu – działania te (np. w postaci zmiany prawa) często mają charakter nieprzemyślany i populistyczny, 6) w ostatniej fazie panika moralna znika i/lub doprowadza do zmian społecznych [30: 1–2; 31: 7].
Pomimo upływu kilku dekad, zjawisko paniki moralnej nadal stanowi jeden z punktów odniesienia w analizowaniu procesów zachodzących w społeczeństwach, które musiały zmierzyć się z sytuacjami kryzysowymi lub problemami, w tym z narkomanią [32]. W ciągu ostatnich lat na gruncie polskim model paniki moralnej coraz częściej znajduje zastosowanie w wyjaśnianiu różnych zjawisk społecznych badanych przeważnie przez socjologów. Dysponujemy jednak także tekstami naukowymi, w których koncepcja paniki moralnej została zastosowana w badaniach historycznych [33; 34; 35: 35].
Powiązania narkomanii z występowaniem zjawiska paniki (w tym paniki moralnej) analizowali w swoich publikacjach m.in. Edward G. Armstrong [36], Cary Bennett [32], Erich Goode [37], Philip Jenkins [38] i Pavel Vasilyev [39: 382]. W mojej ocenie proces paniki moralnej jest dostrzegalny w zachowaniu mediów i społeczeństwa, jakie pojawiło się w Polsce w 1981 r. wraz ze wzrostem zainteresowania środków przekazu tematyką narkomanii. Wskazane przez Cohena fazy rozwoju paniki pokrywają się z tym, co miało wówczas miejsce: 1) od połowy lat 70. XX w. stopniowo nawarstwiał się problem narkomanii opiatowej w PRL – zjawisko to było powszechnie uważane za szkodliwe społecznie, 2) w 1981 r. media, głównie prasa, nagłaśniają problem, jednak czynią to w sposób schematyczny i przede wszystkim wpływający na emocje, 3) zaniepokojenie sytuacją wyraża nie tylko społeczeństwo, lecz także politycy – rząd gen. Jaruzelskiego oficjalnie deklaruje chęć przeciwstawienia się „pladze narkomanii”, 4) politycy i współpracujący z nimi eksperci deklarują zajęcie się problemem i jego zdiagnozowanie, 5) prezentowane są pomysły rozwiązania problemu; wśród nich znajduje się propozycja ograniczenia dostępności maku i doprowadzenia do zmniejszenia podaży opiatów w Polsce, 6) zostają podjęte pierwsze kroki wymierzone przeciwko dalszemu rozwojowi narkomanii w postaci prac nad programem przeciwdziałania narkomanii – panika moralna powoli zanika, ostatecznie jej kres stawia wprowadzony 13 grudnia 1981 r. stan wojenny.
Osobliwością omawianego zjawiska – proponuję je określać mianem „paniki moralnej” – jest to, że pojawiło się ono w kraju, w którym nie funkcjonowała demokracja liberalna. Cohen stworzył swoją koncepcję w oparciu o zachodnie realia przełomu lat 60. i 70. Z zupełnie inną sytuacją społeczno-polityczną miano do czynienia na początku lat 80. w PRL-u, państwie niedemokratycznym, ze stłamszonym społeczeństwem i zależnymi od rządzących mediami. Pamiętajmy jednak, że rok 1981 jest okresem „karnawału Solidarności”, w czasie którego złagodzono cenzurę i media nieco swobodniej mogły omawiać pewne tematy, a w społeczeństwie polskim dostrzegalne były pewne przejawy aktywizacji obywatelskiej spowodowanej przede wszystkim powołaniem NSZZ „Solidarność”. Panika moralna pojawia się zazwyczaj w warunkach kryzysowych – z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w 1981 r., gdy PRL była pogrążona w głębokim kryzysie politycznym, społecznym, gospodarczym i aksjologicznym [40–42].
Wprowadzenie stanu wojennego zakończyło „karnawał Solidarności”, tym samym artykuły poświęcone problemom związanym z narkotykami musiały ustąpić miejsca na łamach prasy zagadnieniom politycznym. Temat nie zanikł jednak w kręgach naukowych. Kontynuowały one swoje badania nad zjawiskiem oraz współpracowały z władzami w zakresie przygotowywania już latem 1981 r. długofalowej strategii przeciwdziałania narkomanii. Jak się okazało, również nie zanikł pomysł prawnego ograniczenia plantacji maku, który stał się ważnym elementem polityki antynarkotykowej PRL w I. połowie lat 80. Wydarzenia z 1981 r. stanowią rzadki w historii PRL przykład wpływu mediów i społeczeństwa na władzę, która nie pozostała bierna wobec problemu. Trzeba to uznać za nietypowe działanie na skalę całego bloku wschodniego, którego społeczeństwa nie były aktywne na płaszczyźnie obywatelskiej, a władze generalnie nie pozwalały na narzucanie sobie tematów debaty medialnej. Proces decyzyjny był z reguły mało transparentny, a podejmowane kroki ustalano w zaufanym gronie lub z nakazu władz ZSRR.

Pierwsze kroki w kierunku regulacji upraw maku w Polsce. Wymogi prawa międzynarodowego w omawianym zakresie

Latem 1981 r. część polskiego społeczeństwa zdawała sobie już sprawę z zagrożeń, jakie niosła ze sobą narkomania. Rząd gen. Wojciecha Jaruzelskiego (stojącego na jego czele od 11 lutego 1981 r.) nie zbagatelizował sygnałów płynących z mediów i od ekspertów, o czym świadczy odniesienie do problemu zawarte w programie politycznym PZPR ogłoszonym w lipcu 1981 r. Choć zjawiskom uzależnień nie poświęcono w nim wiele uwagi, a oficjalne materiały partyjne należy traktować z odpowiednim dystansem, to fakt uznania „narastającej fali alkoholizmu i narkomanii” za „plagi” można ocenić jako przejaw dostrzegania problemu przez najważniejszych partyjnych decydentów [43: 138]. Konieczne stało się postawienie tamy niekorzystnym tendencjom, a za jeden z celów przyjęto ograniczenie podaży maku lekarskiego przez ustanowienie nowych ograniczeń dotyczących jego uprawy. Wprowadzanie restrykcji uderzających w wytwarzanie surowców potrzebnych do produkcji narkotyków i ich prekursorów stanowi zazwyczaj pierwszą, zinstytucjonalizowaną reakcję na zjawisko narkomanii. W czerwcu 1981 r., zanim na dobre rozpoczęto prace nad przepisami reglamentującymi uprawianie maku lekarskiego, Minister Zdrowia i Opieki Społecznej wydał rozporządzenie, zgodnie z którym wykorzystywany w wytwórstwie domowych opiatów kwas octowy (o stężeniu powyżej 80%) oraz bezwodnik kwasu octowego trafiły na listę trucizn. Działanie to miało na celu znaczne ograniczenie dostępu do tych substancji [44].
Nieco wcześniej, bo w kwietniu 1981 r., Rada Ministrów powołała do życia własny organ doradczy, jakim była Komisja Koordynacyjna do Spraw Umacniania Praworządności i Przestrzegania Porządku Publicznego. Na jej czele stanął gen. Czesław Kiszczak, który w lipcu tego samego roku został ministrem spraw wewnętrznych. Jednym z pierwszych zadań Komisji okazało się przygotowanie propozycji rozwiązań prawnych mających na celu zahamowanie rozwoju zjawiska narkomanii w Polsce. Planowano to osiągnąć do końca 1983 r., a następnie w kolejnych latach stopniowo ograniczać skalę zjawiska. Jednym z kilku zalecanych kierunków działań było wprowadzenie ograniczeń w dostępie do surowców służących do wytwarzania substancji psychoaktywnych, w tym maku [A.2: 11].
W 1981 r. władze PRL, zajęte wówczas przede wszystkim innymi problemami, takimi jak np. rosnąca popularność „Solidarności”, katastrofalna kondycja polskiej gospodarki, napięcia na linii rząd–rolnicy, nie podjęły radykalnych kroków wymierzonych przeciwko narkomanii, a przygotowaniem programu jej przeciwdziałania zajęli się eksperci, Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej oraz Komisja Koordynacyjna. Od 1981 r. trwała wśród ekspertów i polityków dyskusja nad szczegółami uregulowania problemu uprawy maku. W jej wyniku ukształtowały się trzy propozycje jego rozwiązania. Pierwsza z nich zakładała, że uprawy maku zostaną objęte obowiązkową kontraktacją, czyli umowami wiążącymi rolników z podmiotami skupującymi zbiory. Słoma makowa miała być w całości odsprzedawana państwu. Kolejna wizja regulacji prawnych to delegalizacja prywatnych plantacji maku, a monopol na jego uprawy uzyskałyby przedsiębiorstwa państwowe. Trzecie rozwiązanie było najbardziej radykalne i postulowało wprowadzenie całkowitego zakazu upraw maku na terenie kraju [9: 115].
W tym miejscu należy podkreślić, że zakres swobody uprawy maku lekarskiego może być nie tylko przedmiotem regulacji prawa krajowego, lecz także – prawa międzynarodowego. Podpisana i ratyfikowana przez Polskę w 1966 r. Jednolita konwencja o środkach odurzających z 1961 r. stanowiła wówczas podstawową umowę międzynarodową, która zakresem swoich regulacji dotykała zagadnienia upraw maku [45]. W Konwencji umieszczono zapis zobowiązujący państwa do sprawowania szczególnej kontroli nad obrotem słomą makową, jej produkcją, przewozem oraz wydawaniem zezwoleń związanych z jej obrotem (art. 25). Artykuł 22 ust. 1 Konwencji zezwalał państwom, które przystąpiły do niej, na podejmowanie daleko posuniętych kroków w zakresie reglamentacji plantacji maku, w tym do ich pełnej delegalizacji, jeśli wymagałaby tego sytuacja. Jednocześnie zobowiązywano państwa, które zdecydowały się na takie rozwiązanie, do konfiskaty nielegalnych zbiorów i ich utylizowania (art. 22 ust. 2). Konwencja zalecała sygnatariuszom dostosowanie ich ustawodawstwa do swoich zapisów, m.in. w zakresie uregulowania upraw maku lekarskiego, z czego PRL nie wywiązywała się aż do 1983 r.

Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 10 czerwca 1983 r.

Pierwsze przepisy prawne nakładające ograniczenia na uprawy maku pojawiły się w 1983 r., gdy problem narkomanii wydawał się jeszcze bardziej poważny niż w 1981 r. Podstawowym narzędziem prawnym mającym za zadanie ograniczenie produkcji narkotyków miało być Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 10 czerwca 1983 r. w sprawie rejestracji upraw maku lekarskiego i wykupu słomy makowej [46], wydane na podstawie art 3. ust. 1 pkt. 1 wydanego przez Radę Ministrów Dekretu z dnia 29 października 1952 r. o gospodarowaniu artykułami obrotu towarowego i zaopatrzenia [47] i w związku z § 1 Zarządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 1983 r. w sprawie przekazania uprawnień do wydawania przepisów o gospodarowaniu słomą makową [48]. Zarządzenie premiera Jaruzelskiego nadało ministrowi rolnictwa i gospodarki żywnościowej uprawnienia do wydawania przepisów regulujących rejestrację upraw maku lekarskiego i nakładających obowiązek skupu słomy makowej. Na ministrze ciążył obowiązek współdziałania w zakresie wydawania regulacji z ministrem administracji, gospodarki terenowej i ochrony środowiska. Tego samego dnia, gdy premier wydał swoje zarządzenie, minister rolnictwa i gospodarki żywnościowej skorzystał z nowo przysługującej mu prerogatywy i wydał rozporządzenie regulujące zakres upraw maku.
Ówcześni decydenci polityczni uważali, że aby zmniejszyć podaż narkotyków, najpierw konieczne będzie ograniczenie dostępu do surowców, z których je wytwarzano. Realizację tego kroku uznano za jedno z istotniejszych działań do wykonania w procesie hamowania rozprzestrzeniania się zjawiska narkomanii [A.2: 14]. Przede wszystkim wprowadzono za pośrednictwem rozporządzenia obowiązek rejestrowania wszystkich plantacji maku lekarskiego o powierzchni powyżej 50 m2. Coroczny rejestr upraw miał być przeprowadzany do 15 lipca każdego roku. Zarządzono bezwzględny obowiązek odpłatnego wykupu słomy makowej (30 zł za kilogram słomy; dla porównania można podać, że średnie miesięczne wynagrodzenie Polaka wynosiło w 1983 r. ok. 14 500 zł) [49]. W każdym roku wykup miał się kończyć 31 grudnia. Skup był organizowany tylko przez punkty podlegające jednemu z dwóch podmiotów, tj. gminnym spółdzielniom „Samopomoc Chłopska” albo państwowym przedsiębiorstwom przemysłu zielarskiego „Herbapol”. Podmioty skupujące miały bezwzględny obowiązek zakupu całej zwiezionej słomy, którą następnie sprzedawano Zakładom Przemysłu Farmaceutycznego „Polfa” w takiej ilości, jaką przedsiębiorstwo uzna za niezbędną do produkcji leków – niesprzedaną słomę makową należało w całości zutylizować. Budżet państwa był zobowiązany do wypłacania podmiotom skupującym rekompensaty z tytułu zakupu słomy po mniej korzystnych dla siebie cenach i pokrycia kosztów związanych ze zniszczeniem nadmiaru towaru. Paragraf 4 rozporządzenia z 10 czerwca 1983 r. zakazywał pobierania mleczka makowego i zezwalania innym osobom na jego pobór. Osoby nieprzestrzegające przepisów rozporządzenia miały być karane na mocy art. 7 Dekretu z dnia 29 października 1952 r. o gospodarowaniu artykułami obrotu towarowego i zaopatrzenia. Jako sankcję prawodawca przewidywał karę do dwóch lat pozbawienia wolności lub grzywnę.
Ambitne założenia rozporządzenia musiały zderzyć się z realiami. Rozporządzenie zostało wydane 10 czerwca 1983 r. i przewidywało, że do 15 lipca tego samego roku zostanie przeprowadzona pierwsza ogólnokrajowa rejestracja wszystkich plantacji maku. Rolnicy i urzędnicy mieli jedynie 35 dni na zrealizowanie założeń rozporządzenia, co przy ówczesnych możliwościach organizacyjnych, logistycznych i komunikacyjnych było wymagającym zadaniem. Według Janusza Sierosławskiego, Teodora Szymanowskiego i Antoniego Zielińskiego naprędce przygotowane przepisy były tylko symbolicznym aktem ograniczenia dostępu do surowca niezbędnego do produkcji opiatów. Zwrócili również uwagę na paradoksalny skutek wprowadzenia przez ministra nowych przepisów – zainteresowanie uprawianiem maku zamiast zmaleć wzrosło. Podmioty kupujące od rolników zbiory odnotowały rekordowy skup nasion maku. Wspomniani badacze spostrzegli, że skupowi nasion towarzyszyło jednocześnie nieproporcjonalnie niskie pozyskanie słomy makowej (co miało skutkować zwiększeniem jej dostępności na czarnym rynku) [9: 114]. Potwierdzają to statystyki Głównego Urzędu Statystycznego, które wskazują, że w latach 1981–1986 proporcje wagi skupionych nasion do wagi pozyskanej słomy makowej były zachwiane. W 1982 r. skupiono 229 t nasion, a w 1983 r. – ponad 3200 t, więc w zaokrągleniu zanotowano 14-krotny wzrost skupu. W przypadku słomy makowej w 1982 r. zakupiono prawie 1100 t, natomiast rok później niecałe 4500 t, a więc skup w 1983 r. był już tylko czterokrotnie większy [3: 38].
Omawiane rozporządzenie było pierwszym wydanym aktem normatywnym od momentu uchwalenia nowego Kodeksu karnego z 1969 r. (i znajdującego się w nim przepisu o odpowiedzialności karnej za nieuprawnione udzielanie środka odurzającego innej osobie lub nakłanianie jej do jego zażycia – art. 161 kk) [50], który był wymierzony w przestępczość narkotykową. Oznacza to, że pomimo zachodzących w tym czasie zmian w zjawisku narkomanii, przez 14 lat rządzący PRL nie zdecydowali się w żaden sposób zmodyfikować przepisów zapobiegających rozrastaniu się tego problemu. Rozporządzenie z 10 czerwca 1983 r. stanowiło krok w kierunku ograniczenia produkcji opiatów, jednak ostatecznie okazało się niedostatecznie skuteczne i konieczne wydawało się wprowadzenie jeszcze dalej idących przepisów w zakresie upraw maku i wykupu słomy makowej. Rozporządzenie zostało uchylone przez ministra rolnictwa i gospodarki żywnościowej 7 sierpnia 1985 r. z powodu zastąpienia jego przepisów przez regulacje zawarte w ustawie o zapobieganiu narkomanii [51].

Ustawa o zapobieganiu narkomanii z 1985 r. i kontrowersje związane z rygorami dotyczącymi plantacji maku

Program przeciwdziałania narkomanii przygotowany w 1981 r. przez Komisję Koordynacyjną do Spraw Umacniania Praworządności i Przestrzegania Porządku Publicznego zakładał współdziałanie różnych ministerialnych resortów. Jak wynika z notatki sporządzonej już po wprowadzeniu ustawy o zapobieganiu narkomanii, postawione przez Komisję zadania na lata 1981–1984 w większości nie zostały zrealizowane, a statystyki milicyjne i szpitalne dotyczące rejestracji narkomanów nadal budziły uzasadniony niepokój [A.2: 12]. Odgórnie zainicjowana próba ograniczenia skali plantacji maku lekarskiego nie powiodła się. Według oficjalnych wyliczeń w 1981 r. skupiono prawie 2400 t makowin (o wartości blisko 49 000 zł), w kolejnym – ponad dwukrotnie mniej, bo niecałe 1100 t (ich wartość wynosiła niecałe 11 000 zł). W 1983 r., a więc już po wprowadzeniu przepisów ministerialnego rozporządzenia dotyczącego upraw maku, zakupiono prawie 4500 t makowin za kwotę ponad 115 000 zł. W 1984 r. było to prawie 9800 t o łącznej wartości prawie 290 000 zł [3: 38].
Zrozumiano, że doraźne i nieprzemyślane działania mające na celu zahamowanie rozwoju narkomanii w PRL mogą stanowić pułapkę, która tylko pogorszy sytuację. Ministerialne rozporządzenie z 1983 r. nie spełniło się w roli skutecznego narzędzia prawnego, zresztą zapewne zakładano, że będzie to tylko rozwiązanie tymczasowe. Z tego powodu za najbardziej racjonalne uznano jak najszybsze uchwalenie kompleksowej ustawy wyposażającej państwo w mniej zawodne regulacje prawne służące do walki ze zjawiskiem narkomanii. Co warte odnotowania, minister sprawiedliwości został zobowiązany, na mocy decyzji Prezydium Rządu z 28 lutego 1983 r., do przygotowania takiej ustawy w porozumieniu z innymi zainteresowanymi ministrami [A.3: 1].
Na mocy wspomnianej decyzji, minister sprawiedliwości Sylwester Zawadzki powołał specjalny zespół, którego celem było przygotowanie projektu ustawy o zapobieganiu narkomanii. W jego skład wchodzili prawnicy, lekarze, farmakolodzy, psycholodzy, pedagodzy i działacze organizacji zajmujących się pomocą narkomanom [A.3: 1]. Twórcom nowych przepisów przyświecało podejście cechujące się większą wyrozumiałością w stosunku do osób uzależnionych, nie traktowano ich jako potencjalnych przestępców, lecz ludzi, których tragiczne koleje losu wpędziły w uzależnienie. Planowana ustawa miała więc kłaść główny nacisk na aspekt ochronny i profilaktyczno-leczniczy, a nie jedynie represyjny, sankcje prawne miały być bowiem przewidziane jedynie dla wytwórców, handlarzy i przemytników zabronionych substancji psychoaktywnych [52: 405]. Pomijając problematyczną interpretację tego, kto jest wytwórcą narkotyków (którymi de facto była wówczas większość narkomanów produkujących w prowizorycznych warunkach opiaty na własny użytek), należy zwrócić szczególną uwagę na umieszczenie w nowym akcie normatywnym ograniczeń w zakresie upraw maku. Fakt przeniesienia zapisów regulujących takie plantacje z rozporządzenia ministra rolnictwa do ustawy, która w swej nazwie wskazywała, że jej celem jest zapobieganie narkomanii, a priori mógł stawiać rolników w roli potencjalnych przestępców wytwarzających surowce do produkcji narkotyków. Kwestia ta była nieco problematyczna, ustanowienie jednak bardziej rygorystycznych zapisów dotyczących reglamentacji upraw maku stanowiło logiczną konsekwencję przyjętego przez rząd kierunku przeciwdziałania narkomanii, którego istotnym elementem było ograniczenie podaży zakazanych substancji psychoaktywnych. W tym miejscu należy podkreślić, że znaczna część czynów zabronionych, które zostały wskazane w projekcie ustawy i które później zostały zaaprobowane przez Sejm – czyli zakaz wyrobu środków odurzających, ich przerabiania, przywozu z zagranicy i wywozu z Polski, ich przewożenie lub wprowadzanie do obrotu bez zezwolenia lub niezgodnie z zasadami zezwolenia – była obłożona sankcjami już wcześniej w ustawie z 1951 r. o środkach farmaceutycznych i odurzających (art. 29) [53]. Ponadto kodeks karny z 1969 r. przewidywał karę za nieuprawnione udzielanie środka odurzającego innej osobie lub nakłanianie jej do jego zażycia [50]. Jedynie uprawianie maku i konopi nie zostało obwarowane przed 1985 r. jakimikolwiek ustawowymi regulacjami, tak jakby nie przewidziano, że może ono stać się źródłem pozyskiwania surowców do nielegalnej produkcji środków wymienionych w ustawie z 1951 r. (art. 5), których wytwarzanie miało znajdować się pod kontrolą państwa i jego organów.
Akt wprowadzenia do ustawy karalności za prowadzone niezgodnie z regulacjami plantacje maku stanowił więc podstawowe novum w zakresie ustawo¬wych przepisów karnych przewidzianych w zakresie przestępczości narkotykowej. Sama praktyka obłożenia sankcją nielegalnego uprawiania maku nie była rozpowszechniona w krajach bloku wschodniego. W ZSRR, w którym zażywanie opiatów było silnie zakorzenione, zwłaszcza na Dalekim Wschodzie i w republikach środkowo¬azjatyckich, a w latach 70. i 80. rozprzestrzeniło się już na prawie cały kraj, regulacje dotyczące upraw maku lekarskiego wprowadzono już w 1934 r., gdy prawnie zakazano jego siania poza terenami specjalnie do tego przeznaczonymi [54: 53–4]. W praktyce dalej uprawiano mak w kołchozach i niewielkich gospodarstwach; rósł on też dziko na licznych łąkach [14: 25]. Pomysł zupełnej delegalizacji upraw maku lekarskiego pojawił się już na początku lat 70., jednak nie został zrealizowany [55].
Projekt ustawy o zapobieganiu narkomanii zakładał, że plantacje maku o każdej powierzchni będą legalne, jednak podmioty (osoby fizyczne lub jednostki gospodarki uspołecznionej) uprawiające je na areale przekraczającym 20 m2 musiały najpierw uzyskać specjalne zezwolenie, które miały wydawać terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Dodatkowo legalność uprawy była zależna od tego, czy plantator posiadał umowę kontraktacyjną zawartą z uprawnioną jednostką gospodarki uspołecznionej (art. 9, ust. 2 projektu ustawy). Uprawy mogły być prowadzone tylko na potrzeby przemysłu spożywczego i farmaceutycznego (art. 9, ust. 1 projektu ustawy). Podmioty odpowiedzialne za kontraktowanie maku oraz zasady zawierania umów miały być wskazane przez ministra rolnictwa i gospodarki żywnościowej (art. 11 projektu ustawy). Rady narodowe, które pełniły w systemie ustrojowym PRL rolę terenowych organów władzy państwowej, miały zyskać uprawnienia do wprowadzania ograniczonego w czasie całkowitego zakazu upraw maku na zarządzanym przez siebie terenie (art. 9, ust. 5 projektu ustawy). Plantacje maku prowadzone wbrew przepisom ustawy oraz nielegalne zapasy słomy makowej miały „ulegać z mocy prawa zniszczeniu lub przejęciu na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji” (art. 10 projektu ustawy). Ten zapis został doprecyzowany już po uchwaleniu ustawy, a mianowicie w rozporządzeniu z września 1985 r. o zasadach niszczenia nielegalnych upraw maku i zapasów słomy makowej [56]. W sposób nieskrępowany ograniczeniami z art. 9. ust. 1–3, zgodnie jednak z pozostałymi przepisami ustawy o zapobieganiu narkomanii, uprawy maku mogły prowadzić instytucje naukowe, ogrody botaniczne oraz przedsiębiorstwa nasiennictwa (art. 9. ust. 4, pkt. 1 projektu ustawy).
Projekt Ustawy o zapobieganiu narkomanii trafił do Marszałka Sejmu 19 lipca 1984 r., a 30 lipca został skierowany do wspólnego rozpatrzenia przez Komisję Polityki Społecznej, Zdrowia i Kultury Fizycznej oraz Komisję Prac Ustawodawczych [A.4]. Prawdopodobnie liczono na to, że ustawa zostanie przyjęta szybciej, niż ostatecznie się stało, ponieważ w przepisach końcowych i przejściowych projektu znalazł się zapis głoszący, iż do 31 grudnia 1984 r. uprawa maku odbywa się na dotychczasowych zasadach (art. 34 projektu ustawy). A więc autorzy projektu mogli mieć nadzieję, że uda się go przegłosować jeszcze w tym samym roku. Tak się nie stało, m.in. z powodu kontrowersji związanych ze szczegółami dotyczącymi upraw maku, przez co prace nad ustawą w komisjach uległy wydłużeniu. Chociaż wskazywane w projektach ustaw daty wprowadzania prawa w życie są często traktowane jako umowne i z reguły są rewidowane w trakcie prac w Sejmie, to warto zaznaczyć, że w przypadku omawianej ustawy przeniesienie daty jej wejścia w życie z 31 grudnia 1984 r. na 1 marca 1985 r. pociągnęło za sobą określone skutki. Zgodnie z cyklem wegetacyjnym maku lekarskiego, najlepszym miesiącem do jego zasiania jest marzec, a więc pierwszy miesiąc, w którym zaczęła funkcjonować ustawa. Powstało zatem ryzyko, że część rolników w marcu 1985 r. zasieje swoje pola makiem niezgodnie z nowymi wymogami, nie wiedząc nawet, iż uchwalona kilka tygodni wcześniej ustawa już weszła w życie, a oni sami popełniają czyny zabronione.
Prace w komisjach nad ostatecznym projektem ustawy wydłużyły proces legislacyjny. Dyskusja odnosząca się do niektórych szczegółów dotyczących regulacji plantacji maku musiała być burzliwa, o czym świadczy sejmowe wystąpienie posła PZPR Zdzisława Czeszejko-Sochackiego, z zawodu adwokata, który przedstawiał sprawozdanie komisji o rządowym projekcie ustawy. Wspomniał w nim, że zarówno część opinii publicznej, jak i członków komisji forsowało pomysł całkowitego pozbawienia osób fizycznych prawa do prowadzenia plantacji maku, którymi miały się zajmować wyłącznie podmioty gospodarki uspołecznionej [A.5: 56]. Przedłożona Sejmowi ustawa ostatecznie dystansowała się od tak radykalnych kroków, za cel postawiono sobie bowiem nie delegalizację samych upraw, lecz „eliminację swobodnego obrotu słomą makową, względnie go ograniczając w stopniu pożądanym” [A.5: 57]. Rozumiano fakt, że od 1981 r. plantacje makowe są wyłączną domeną rolników indywidualnych, co pociągało za sobą konkretne konsekwencje w zakresie prób uregulowania tych upraw (zapewne byłoby to prostsze do wykonania w warunkach państwowych gospodarstw rolnych). Komisje doszły do wspólnego wniosku dotyczącego oceny rozporządzenia z 10 czerwca 1983 r., którego wady dostrzegały i podzielały jego krytykę płynącą zarówno ze strony rolników, jak i organów odpowiedzialnych za zapobieganie narkomanii. Z całej sytuacji należało wyciągnąć wnioski, które byłyby cennym doświadczeniem w zakresie planowania ograniczania swobody obrotem słomy makowej (przede wszystkim pozwoliły lepiej poznać mechanizm i skalę popytu oraz podaży nasion maku i słomy makowej). Szacowano, że roczne zapotrzebowanie polskiej gospodarki na słomę makową wynosi od 8000 do 14 000 t i do tego pułapu należało obniżyć jej podaż na rynku za pomocą planowanych regulacji. Analiza rynku maku i konopi wskazywała wyraźnie, że pomysł wprowadzenia pełnego zakazu upraw tych roślin odbiłby się negatywnie na polskiej gospodarce i dlatego należy go odrzucić [A.5: 58–9]. W uzasadnieniu projektu jego twórcy podkreślali, że najlepszą drogą do ograniczenia możliwości nielegalnego wyrobu środków odurzających jest „wprowadzenie specjalnych regulacji dotyczących upraw maku i konopi”, ponieważ „rośliny te, uprawiane w Polsce bez jakichkolwiek uwarunkowań, stały się (…) podstawowym i łatwo dostępnym surowcem do nielegalnego wytwarzania narkotyków”. Próby forsowania zakazu upraw maku i konopi byłyby zatem sprzeczne z intencjami autorów projektu ustawy [A.6: 3].
Zakres wydawanych zezwoleń na prowadzenie upraw maku miał być zależny od potrzeb przemysłu spożywczego i farmaceutycznego. Ze sprawozdania komisji wynikało, że dzięki proponowanym przepisom uda się utworzyć plantacje przez uspołecznione podmioty gospodarki, które dawały „pełne możliwości sterowania produkcją” nasion i słomy makowej, „stwarzały możliwość realnego nadzoru i kontroli nad uprawami oraz nad sposobem ich wykorzystania” [A.5: 58]. Przepisy zawarte w art. 9 ust. 2 projektu ustawy (które ostatecznie znalazły się w art. 10 ust. 2 uchwalonej ustawy) dotyczące podmiotów państwowych mających zajmować się uprawą maku nie budziły istotnych kontrowersji. Inaczej wyglądała sytuacja w zakresie regulacji, które zamierzano nałożyć na rolników indywidualnych posiadających działki z uprawą maku o powierzchni powyżej 20 m2, w tym przypadku bowiem przepisy związane z wymogiem uzyskiwania zezwoleń na prowadzenie plantacji maku i ich kontraktowanie z państwowymi przedsiębiorstwami budziły kontrowersje [A.5: 58].
Zakładano że, nie można zlekceważyć faktu istnienia tradycji uprawiania maku, która jest obecna od pokoleń na polskiej wsi i zaspokaja potrzeby rynku spożywczego. Z tego powodu delegalizacja indywidualnych upraw maku nie mogła być wprowadzona – uważano, że taki zakaz stanie się martwym przepisem, który powszechnie będzie nierespektowany. Plantacja maku na niewielkich areałach przynosiłaby i tak mały zbiór w postaci słomy makowej, ale zwolennicy delegalizacji uprawiania maku twierdzili, że nawet te nieznaczne ilości makowin będą służyły do produkcji narkotyków. Ostatecznie jednak komisje doszły do porozumienia w omawianym zakresie i przyjęły rozwiązania wskazane w pierwotnym projekcie ustawy, zastrzegając, że przyzagrodowe uprawy maku muszą zniknąć definitywnie do końca 1990 r., chyba że Rada Ministrów zdecyduje się skrócić ten okres. Proces ten miał przebiegać stopniowo [A.5: 59]. Komisje uznały, że przepis nadający radom narodowym prawo do wprowadzania czasowego zakazu upraw maku na terenie województwa stanowił dostateczne zabezpieczenie w razie pojawienia się zbyt poważnego zagrożenia [A.5: 59]. Zdawano sobie sprawę, że przepisy dotyczące upraw maku oraz wszystkie inne umieszczone w ustawie nie zlikwidują problemu narkomanii, jednak wyrażano nadzieję, iż istotnie przyczynią się do redukcji zjawiska i jednocześnie nie będą stanowiły szoku dla rolnictwa [A.5: 62]. Takie rozwiązania popierało m.in. Zjednoczone Stronnictwo Ludowe, które deklarowało się jako ugrupowanie reprezentujące interesy polskiej wsi [A.5: 70–1].
Po przedstawieniu sprawozdania komisji głos zabrała poseł Maria Budzanowska reprezentująca Stronnictwo Demokratyczne (partię satelicką PZPR). Celem jej wystąpienia było przedstawienie zdania mniejszości członków komisji opracowujących projekt ustawy (możliwość omawiania na forum Sejmu poglądów odmiennych względem większości nie była często praktykowana w PRL) [A.5: 62]. Wszystkich członków komisji łączyło przeświadczenie o konieczności wprowadzenia regulacji mających ograniczyć problem narkomanii. Spór budziły niemal wyłącznie przepisy dotyczące reglamentacji upraw makowych. Budzanowska stwierdziła, że pełny ich zakaz faktycznie byłby zbyt daleko idącym rozwiązaniem, jednak proponowane przepisy są mimo wszystko zbyt łagodne. Twierdzono, że wskazany okres, po którym nastąpi zakaz upraw maku na przyzagrodowych polach, jest zbyt długi. „Dlatego odsunięcie na 5 lat zakazu upraw maku na działkach przyzagrodowych, (…) nie likwiduje dostępności do słomy makowej, nie daje możliwości skutecznej kontroli, a system zezwoleń administracyjnych na uprawę obciąży jedynie biurokratyczną mitręgą urzędy gminne i rolnika, zrzuci na niego odpowiedzialność, uspokoi na pewien czas sumienia – lecz nie zatamuje dostępności, łatwej osiągalności słomy makowej” – argumentowała Budzanowska, która dodatkowo wskazywała, że takich przyzagrodowych działek jest ok. 600 000 w całym kraju [A.5: 63]. Każdy rok zwlekania z wprowadzeniem zakazu miał być czasem, w którym kolejne rzesze młodych ludzi będą sięgały po opiaty. Posłowie podzielający zdanie Budzanowskiej akcentowali, że są świadomi tego, iż dostępność surowca nie jest głównym determinantem rozwoju zjawiska narkomanii. Przypuszczano jednak, że jeżeli dostępność do makowin nie zostanie radykalnie zmniejszona, to przeciążona liczbą narkomanów opieka zdrowotna nie udźwignie takiego natłoku pacjentów w najbliższych latach – aby tego uniknąć, trzeba podjąć bardziej radykalne kroki w krótszym odstępie czasowym, niż zakładano w projekcie ustawy. Postulowano też wprowadzenie monopolu przedsiębiorstw państwowych na prowadzenie plantacji maku, który uwzględniałby tylko zapotrzebowanie przemysłu farmaceutycznego i spożywczego – to w tym rozwiązaniu pokładano największe nadzieje i że rozwiąże ono problem nadmiarowej podaży słomy makowej na rynku. Wierzono, że dzięki skutecznej akcji informacyjnej polscy rolnicy zaakceptują taki stan prawny i poprą go [A.5: 64].
Poprawki mniejszości zostały odrzucone przez posłów w głosowaniu (poparło je 57 parlamentarzystów, 201 – głosowało przeciw, a 15 – wstrzymało się od głosu) [A.5: 83–4]. Następnie przeprowadzono głosowanie nad projektem ustawy – 27 posłów wstrzymało się od głosu, wszyscy pozostali poparli projekt; ustawa została uchwalona przez Sejm [A.5: 84]. Projekt ustawy różnił się w niektórych szczegółach od wersji ostatecznie przyjętej przez posłów. Ustawa weszła w życie 1 marca 1985 r.

Komplikacje związane z realizacją przepisów dotyczących upraw maku w pierwszych miesiącach po uchwaleniu ustawy o zapobieganiu narkomanii

Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wskazujące podmioty skupujące nasiona i słomę makową oraz określające zasady kontraktacji upraw maku zostało wydane dopiero 7 sierpnia 1985 r., a więc siedem miesięcy po uchwaleniu ustawy i pięć po wejściu jej w życie – do tego dnia obowiązywało wcześniej wspominane rozporządzenie z 10 czerwca 1983 r. Zgodnie z przepisami nowego rozporządzenia, do zawierania umów kontraktacji uprawnione były gminne spółdzielnie „Samopomoc Chłopska”, przedsiębiorstwa państwowe przemysłu zielarskiego „Herbapol” oraz państwowe przedsiębiorstwa hodowli roślin i nasiennictwa (§ 4, ust. 1, pkt. 1, lit. a–c) [57].
Przyjęcie ustawy nie zakończyło w sposób natychmiastowy kontrowersji związanych z uprawami maku, a respektowanie jej przepisów okazało się problematyczne już w pierwszych miesiącach po wejściu jej w życie. Zachowana notatka Zastępcy Prokuratora Generalnego z 26 sierpnia 1985 r. wskazuje przykładowe gminy, w obrębie których doszło do rażących naruszeń przepisów ustawy. Na terenie gminy Borzechów (ówczesne województwo tarnobrzeskie) 9 sierpnia 1985 r. milicja przeprowadziła skoordynowaną akcję kontroli pól pod kątem uprawy maku wbrew warunkom obowiązującej ustawy – w sumie ujawniono 90 przypadków upraw, które nie posiadały wymaganego ustawowo zezwolenia. Wszczęto ogółem 40 dochodzeń, z czego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego 10 spraw trafiło do prokuratury [A.7: 3]. Masowe kontrole wywołały oburzenie wśród rolników, którzy zwrócili się o pomoc do Komitetu Wojewódzkiego PZPR w Tarnobrzegu. Komitet wyraził zaniepokojenie zaistniałą sytuacją i zwrócił się do prokuratury, aby ze względu na znikomą społeczną szkodliwość czynu umorzyć sprawy. Prokuratura z aprobatą przyjęła to zalecenie, zaznaczając jednak, że dokonuje umorzenia wyłącznie w drodze wyjątku w celu uspokojenia napięć. Nakazała rolnikom zainteresowanym kontynuowaniem uprawy maku pozyskanie stosownych zgód od terenowego organu administracji państwowej oraz zutylizowanie pozyskanej słomy makowej bądź jej odsprzedanie uprawnionej jednostce gospodarki uspołecznionej [A.7: 3].
Do bliźniaczej sytuacji doszło na terenie województwa kaliskiego, gdzie w sierpniu 1985 r. tamtejszy Komitet Wojewódzki PZPR również zaniepokoił się faktem masowego wszczynania dochodzeń o przestępstwo z artykułu 26. ustawy o zapobieganiu narkomanii. Dochodzenia prowadzono głównie na terenie działania Prokuratury Rejonowej w Jarocinie, ogółem zainicjowano 132 dochodzenia, w 67 przypadkach sprawy zostały skierowane do sądu w trybie przyspieszonym.
We wspomnianych sprawach wyroki zapadały po ich szybkim rozpatrzeniu. Orzeczenia, w zależności od sprawy, różniły się werdyktami: część wyroków była skazująca, inne zaś umarzały lub warunkowo umarzały sprawy. Kolejne przykłady podobnych spraw karnych można odnaleźć na terenie dawnego województwa legnickiego, w którym do połowy sierpnia 1985 r. zapadły w sumie 34 prawomocne wyroki skazujące osoby nieprzestrzegające postanowień ustawy w zakresie upraw maku [A.7: 3].
Na marginesie można dodać, że przedstawiona powyżej forma oddziaływania organów partyjnych na prokuratorów stanowi ciekawy przykład wprowadzania w życie tzw. praworządności socjalistycznej. W przeciwieństwie do właściwej praworządności, która opiera się na przestrzeganiu prawa przez wszystkich (także rządzących), praworządność socjalistyczna zakładała nadrzędność celów państwa i partii, a więc prawo było w jej założeniu czymś plastycznym. Przede wszystkim było ono narzędziem politycznym do realizacji celów partii i stanowiło element legitymizacji jej władzy [58]. Celem władz partyjnych było uniknięcie napięć na linii państwo–rolnicy, dlatego komitety wojewódzkie PZPR naciskały na prokuratorów, by w imię celów partyjnych odstępowali od rygorystycznego podchodzenia do spraw dotyczących prowadzenia nieprzepisowych plantacji maku.
Jednym z bezpośrednich skutków wprowadzenia nowych regulacji było odnotowanie w skali rocznej niemal trzykrotnego wzrostu liczby przestępstw prohibicyjnych – z 2667 przypadków w 1985 r. do 6883 w 1986 r. Około 90% z nich stanowiły przykłady złamania regulacji dotyczących upraw maku lekarskiego i konopi [59: 453–4]. Zjawisko częstego łamania przepisów art. 26 ustawy o zapobieganiu narkomanii w początkowym okresie jej funkcjonowania wynikało z dość krótkiego vacatio legis i z braku skutecznej kampanii informującej rolników o przyjętych regulacjach, co przyniosło efekt w postaci powszechnej niewiedzy w zakresie znajomości szczegółów nowego prawa. Z kolei wysoki stopień aktywności milicji w zakresie zwalczania przestępstw z art. 26 ustawy można tłumaczyć łatwą wykrywalnością tego rodzaju czynów – funkcjonariuszom MO często wystarczył zwykły obchód gospodarstw w danej wiosce, by trafić na uprawy maku prowadzone niezgodnie z przepisami [60: 92]. Można wskazać jeszcze jeden czynnik, który wpłynął na gorliwość milicjantów i prokuratury w ściganiu tego typu przestępstw – był to czynnik polityczny. W trakcie prac nad ustawą o zapobieganiu narkomanii bardzo wiele czasu poświęcono na rozpatrywanie nowych przepisów regulujących plantacje maku. Ponieważ w PRL praktycznie nie istniał czarny rynek narkotykowy ani nie funkcjonowały zorganizowane grupy przestępcze parające się produkcją i dystrybucją narkotyków, a przemyt nielegalnych środków psychoaktywnych do Polski był zjawiskiem marginalnym, to siłą rzeczy uprawianie maku niezgodnie z regulacjami stawało się wówczas głównym przestępstwem prohibicyjnym, na którym skupiała się uwaga MO i prokuratury. Czyny zabronione wymienione w art. 26 ustawy stanowiły corocznie, aż do połowy lat 90., ok. 80–90% wszystkich stwierdzonych przestępstw z ustawy o zapobieganiu narkomanii [60: 92].
Z powodu powszechności problemów z przestrzeganiem art. 26 ust. 1 ustawy o zapobieganiu narkomanii władze ministerialne zdecydowały się podjąć kroki zmierzające do uporządkowania sytuacji. Po pierwsze, w Ministerstwie Sprawiedliwości zdecydowano zawiadomić o sytuacji ministra rolnictwa i gospodarki żywnościowej Stanisława Ziębę [A.8: 6]. W piśmie skierowanym do ministra poinformowano o znacznej liczbie spraw karnych w sądach rejonowych w lipcu i sierpniu 1985 r., w których oskarżano rolników o łamanie zasad dotyczących uprawy maku przewidzianych w ustawie o zapobieganiu narkomanii. Problem był szczególnie dostrzegalny w województwach kaliskim, legnickim i wrocławskim. Z analizy przebiegu rozpraw sądowych wynika, że istniała powszechna nieświadomość wśród rolników w zakresie wiedzy na temat nowo wprowadzonych przepisów, co prawdopodobnie wynikało z niedostatecznie dobrze przygotowanej kampanii informacyjnej. W piśmie zaproponowano również rozwiązanie tego problemu, jakim miało być rozklejenie na terenach wiejskich plakatów informujących o zmianach w prawodawstwie dotyczących regulacji upraw maku i konopi oraz o wprowadzonych sankcjach za ich złamanie [A.9: 8]. Po drugie, Ministerstwo Sprawiedliwości zdecydowało się poinformować pisemnie wszystkich prezesów sądów wojewódzkich o istniejącym problemie w zakresie przestrzegania niektórych zapisów ustawy o zapobieganiu narkomanii [A.10: 7].
W reakcji na prośbę Ministerstwa Sprawiedliwości, Ministerstwo Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej podjęło kroki zmierzające do zwiększenia świadomości rolników w materii nowych regulacji, przede wszystkim postanowiono włączyć informowanie o nowych regulacjach do zimowych szkoleń rolniczych odbywających się w ramach programów prowadzonych przez wojewódzkie ośrodki postępu rolniczego oraz postanowiono wydrukować ulotki i plakaty objaśniające nowe przepisy dotyczące upraw maku, a także materiały skierowane do mieszkańców wsi, w których informowano by o problemie narkomanii [A.11: 9]. Okazało się, że problem z nieznajomością przepisów pojawił się nie tylko wśród rolników, lecz także wśród urzędników terenowych organów administracji państwowej, którzy nie nadzorowali należycie respektowania przepisów ustawy [A.11: 9]. Można dojść do wniosku, że przedstawiciele władzy nie zadbali o należyty poziom komunikacji między władzą a obywatelami. Informacje o rygorach związanych z uprawami maku umieszczano wprawdzie w organach prasowych PZPR skierowanych do rolników, np. w jednym z kwietniowych wydań czasopisma „Gromada – Rolnik Polski” (numer z dni 9–11.04.1985 r.) oraz w jednym z majowych numerów gazety „Chłopska Droga” (numer z dnia 12.05.1985 r.) [A.11: 9], wątpliwe jest jednak, by był to wystarczająco właściwy sposób informowania obywateli o zmianach prawnych.
Taki stan rzeczy wynikał przede wszystkim z braku świadomości wprowadzenia przez władze nowych regulacji dotyczących uprawiania maku, ale również ze swego rodzaju nadgorliwości organów ścigania szukających nawet najmniejszych uchybień w prowadzeniu upraw maku. Można przypuszczać, że niewiedza rolników w zakresie nowych przepisów była zjawiskiem dużo bardziej powszechnym, niż wskazywałyby na to dokumenty prokuratury. Jeszcze przez blisko dwa lata od uchwalenia ustawy zdarzały się przypadki spraw karnych, w których oskarżeni o złamanie omawianych regulacji rolnicy zasłaniali się przed sądem rzekomą lub faktyczną nieznajomością nowego prawa. Jedna ze spraw zaszła aż na wokandę Sądu Najwyższego. Oskarżeni sądzeni w związku ze złamaniem art. 26 ust. 1 Ustawy o zapobieganiu narkomanii zapewniali, że nie mieli świadomości, iż istnieją wskazane w ustawie ograniczenia dotyczące upraw maku, oraz twierdzili, że ich czyn miał znikomą szkodliwość społeczną. Sąd Najwyższy 7 stycznia 1987 r. wydał w tej sprawie wyrok niepodzielający punktu widzenia oskarżonych. Sąd pokreślił, że nie jest możliwe, by oskarżeni w omawianej sprawie nie wiedzieli o nowych zasadach prowadzenia upraw maku lekarskiego, ponieważ okólniki je zawierające były rozsyłane po wsiach, a administracja terenowa przeprowadziła kampanię informacyjną wspartą przez media (w tym przypadku rodzi się pytanie o skuteczność wspomnianych działań). Sąd Najwyższy odrzucił również argument oskarżonych, jakoby popełniony przez rolników czyn zabroniony miał niewielką szkodliwość społeczną – w orzeczeniu znajduje się sformułowanie, że społeczne niebezpieczeństwo czynu było znaczne i „świadczy o tym systematycznie wzrastające zagrożenie społeczeństwa szerzącą się coraz bardziej narkomanią”. W zasadzie to właśnie ta część wyroku jest najbardziej istotna, ponieważ wyraźnie wskazuje, że osoby łamiące prawo w zakresie uprawy maku muszą być bezwzględnie karane, a państwo powinno przyjąć wobec nich zasadę zerowej tolerancji. Nie wiadomo, czy oskarżeni w tej sprawie mieli cokolwiek wspólnego np. z produkcją nielegalnych środków psychoaktywnych, ale nawet bez ujawnienia tych okoliczności Sąd Najwyższy nie miał wątpliwości w zakresie oceny postępowania oskarżonych. Nie miał też wątpliwości w przypadku odrzucenia stwierdzenia, jakoby społeczne niebezpieczeństwo czynu było znikome, ponieważ brakowało podstaw do uznania tego zarówno z punktu widzenia przesłanek podmiotowych (świadomość popełnienia czynu zabronionego), jak i racji zaistnienia przesłanek przedmiotowych (fakt rozpowszechniania się zagrożenia narkomanią) [61].

■ OMÓWIENIE

Artykuł prezentuje dotąd pobieżnie opisaną w literaturze przedmiotu kilkuletnią drogę prowadzącą do uregulowania upraw maku lekarskiego w polskim prawodawstwie w latach 1981–1985. Jak wykazano, początków tej drogi należy szukać w 1981 r., w czasie wzmożonego zainteresowania problemem narkomanii przez media i społeczeństwo. Zjawisko to proponuję identyfikować jako przykład paniki moralnej. To wówczas pojawiały się m.in. pierwsze w przestrzeni medialnej głosy alarmujące o zbyt łatwym dostępie do surowców służących do produkcji opiatów w warunkach domowych, jednocześnie zaczęto domagać się ograniczenia swobody uprawiania maku. Można stwierdzić, że panika moralna, jaka wtedy się pojawiła, miała pewien pozytywny wpływ na społeczeństwo, skupiła bowiem jego uwagę na ważnym (aczkolwiek nieco wyolbrzymianym) problemie narkomanii oraz stanowiła impuls do refleksji nad tym, jak mu przeciwdziałać. Wniosek ten jest w kontrze do większości ocen zjawiska paniki moralnej, generalnie postrzega się ją bowiem jako zjawisko doprowadzające do nadmiernego niepokoju w społeczeństwie oraz popychające władze państwowe do wykonywania nieprzemyślanych dostatecznie działań, mających niekiedy charakter czysto populistyczny. W mojej ocenie działania ówczesnych polskich decydentów politycznych okazały się ostrożne i nastawione na współpracę z ekspertami, co nie oznacza, że nie były pozbawione mankamentów.
Jednym z najważniejszych wyzwań, z jakimi należało się wówczas zmierzyć, była kwestia prawnego uregulowania upraw maku lekarskiego – zagadnienie to budziło pewne kontrowersje, gdyż przed autorami nowego prawa stało wyzwanie pogodzenia interesów rolników z postulatami środowisk zajmujących się pomocą osobom uzależnionym od narkotyków. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 10 czerwca 1983 r. w sprawie rejestracji upraw maku lekarskiego i wykupu słomy makowej można uznać za przykład rozwiązania nieco spóźnionego i nie w pełni przemyślanego. Rozporządzenie to zapewne od początku traktowano jedynie jako tymczasową regulację, która miała przygotować grunt pod wprowadzenie ustawy o zapobieganiu narkomanii. Nie zmienia to faktu, że w fundamentalny sposób zmieniło ono sposób postrzegania maku lekarskiego przez polskie prawo i przez to stanowiło ważny krok w budowaniu nowoczesnej polskiej polityki antynarkotykowej.
Celem ustawy o zapobieganiu narkomanii z 1985 r. nie było natychmiastowe zlikwidowanie plantacji maku, lecz wprowadzenie nad nimi ścisłej kontroli i wyczulenie społeczeństwa na zagrożenie, jakie tkwi w niczym nieograniczonym uprawianiu maku. W ten sposób prawo wypełniało swoją rolę wychowawczą. W początkowej fazie wprowadzania nowych praw nie obyło się bez komplikacji. Oznacza to, że nieumiejętne wprowadzanie w życie głównego aktu prawnego, zawierającego ograniczenia w zakresie prowadzenia plantacji maku, doprowadziło do uderzenia przede wszystkim w rolników indywidualnych, mających niewiele wspólnego z produkcją narkotyków.
Na podstawie ustawy o zapobieganiu narkomanii w latach 1985–1997 wydano łącznie 29 aktów wykonawczych, z czego 16 bezpośrednio dotyczyło regulacji uprawiania maku lekarskiego. Uchylono ją 15 października 1997 r. i zastąpiono uchwaloną 24 kwietnia 1997 r. Ustawą o przeciwdziałaniu narkomanii, która zawierała podobne przepisy dotyczące plantacji maku co jej poprzedniczka [art. 32–39] [62]. Na tej podstawie można wysnuć wniosek, że konstrukcja regulacji z 1985 r. przetrwała próbę czasu i została uznana przez nowych ustawodawców za przydatne narzędzie prawne w zakresie zapobiegania produkcji nielegalnych środków odurzających. Mimo wprowadzenia nowych przepisów problem nie zniknął, a w latach 90. Polska musiała zmierzyć się z kolejną jego falą w postaci narkomanii heroinowej.
Tematyka artykułu ogranicza się jedynie do okresu lat 1981–1985, warto więc kontynuować badania w odniesieniu do kolejnych lat funkcjonowania ustawy o zapobieganiu narkomanii oraz w zakresie respektowania przepisów dotyczących upraw maku. Niewątpliwie istnieje potrzeba przeprowadzenia podobnych badań w kontekście reglamentacji upraw konopi, które wprowadzano równolegle do przepisów ograniczających plantacje maku. Istotne wydaje się również głębsze przeanalizowanie zjawiska paniki moralnej z 1981 r. i jego wpływu na postrzeganie problemu narkomanii przez rządzących i społeczeństwo.

■ WNIOSKI

W 1981 r. reglamentacja i kontrola upraw maku lekarskiego zostały jednymi z najważniejszych elementów tworzonej na nowo polityki antynarkotykowej PRL i na stałe weszły do katalogu instytucjonalnych działań wymierzonych w ograniczenie podaży surowców służących do produkcji opiatów.
Niekiedy w toku prac nad tworzeniem całościowej polityki antynarkotykowej pojawiają się skrajne propozycje rozwiązywania skomplikowanych problemów związanych ze zwalczaniem narkomanii. Omawiana w artykule ewolucja prawa dotyczącego upraw maku i przyjęcie rozwiązań uwzględniających rolę maku lekarskiego w przemyśle i kulturze wskazują, że działania o charakterze umiarkowanym i ich stopniowe wprowadzanie są lepszym rozwiązaniem, niż radykalne kroki wykonywane w sposób szybki i nieprzemyślany.
Istotnym elementem wprowadzania prawa w życie jest zapewnienie ze strony rządzących odpowiedniej komunikacji ze społeczeństwem w zakresie przekazywania wiedzy o nowych regulacjach. Odpowiedni przepływ informacji pozwala uniknąć wielu nieprozumień, napięć i nieumyślnego łamania prawa.
Panika moralna nie zawsze musi popychać rządzących do nieprzemyślanych i populistycznych działań. Zaprezentowany przypadek paniki z 1981 r. wskazuje, że pomimo emocjonalnego przekazu medialnego, władze PRL zdecydowały się podjąć ostrożne kroki w zakresie przeciwdziałania narkomanii. Należy zwrócić jednak uwagę, że w tym przypadku rządzący politycy pochłonięci byli poważniejszymi od narkomanii trudnościami związanymi z polityką wewnętrzną i gospodarką, co mogło wpłynąć na ich reakcję na problem. Jednym z elementów zmiany w myśleniu było dostrzeżenie w narkomanii przede wszystkim problemu społecznego, a nie podlegającego represji. Ustawa z 1985 r. przewidywała stworzenie wielopłaszczyznowego systemu, który stanowiłby odpowiedź państwa na problem narkomanii.

Conflict of interest/Konflikt interesów

None declared./Nie występuje.

Financial support/Finansowanie

None declared./Nie zadeklarowano.

Ethics/Etyka

The work described in this article has been carried out in accordance with the Code of Ethics of the World Medical Association (Declaration of Helsinki) on medical research involving human subjects, Uniform Requirements for manuscripts submitted to biomedical journals and the ethical principles defined in the Farmington Consensus of 1997.
Treści przedstawione w pracy są zgodne z zasadami Deklaracji Helsińskiej odnoszącymi się do badań z udziałem ludzi, ujednoliconymi wymaganiami dla czasopism biomedycznych oraz z zasadami etycznymi określonymi w Porozumieniu z Farmington w 1997 roku.

Archival resources/Materiały archiwalne

Archive of the Institute of National Remembrance/Archiwum Instytutu Pamięci Narodowej [hereinafter/dalej: IPN], Warsaw
Zespoły:
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych w Warszawie [1944] 1954–1990 [hereinafter/dalej: MSW]
Komitet Rady Ministrów ds. Przestrzegania Prawa, Porządku Publicznego i Dyscypliny Społecznej w Warszawie 1983–1989 [hereinafter/dalej: KRM]
Sejm Library/Biblioteka Sejmowa [hereinafter/dalej: BS], Warsaw; https://biblioteka.sejm.gov.pl/
A.1.
Grabowski A. Narkomania i przestępczość jej towarzysząca w latach osiemdziesiątych. In: Malec J. (ed.). Problemy narkomanii. Rola Milicji Obywatelskiej w przeciwdziałaniu temu zjawisku, cz. I. Warszawa: Akademia Spraw Wewnętrznych; 1985, p. 37-52. IPN, MSW, sygn. 01334/469 t.1.
A.2.
Efektywność dotychczasowych działań zapobiegawczych mających na celu ograniczenie zjawiska narkomanii, 1985 r. IPN, KRM, sygn. 0809/16 t. 2.
A.3.
Uzasadnienie projektu ustawy o zapobieganiu narkomanii – druk sejmowy nr 496 z dnia 19 lipca 1984 r. (druk nr 496). BS. Lp. PRL/08/496, nr rekordu 000029047, sygn. Rady Ministrów: RM 10-52/84.
A.4.
Sprawozdanie Komisji: Polityki Społecznej, Zdrowia i Kultury Fizycznej oraz Komisji Prac Ustawodawczych o rządowym projekcie ustawy o zapobieganiu narkomanii (druk nr 548). BS. Lp. PRL/08/548, nr rekordu 000029191.
A.5.
Sprawozdanie stenograficzne z 60. posiedzenia Sejmu Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej w dniu 31 stycznia 1985 r. BS. Lp. PRL/08/60, nr rekordu 000029467.
A.6.
Rządowy projekt ustawy o zapobieganiu narkomanii (druk nr 496). BS. Lp. PRL/08/496, nr rekordu 000029047, sygn. Rady Ministrów: RM 10-52/84.
A.7.
Notatka Zastępcy Prokuratora Generalnego Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej Hipolita Starszaka do Zastępcy Przewodniczącego Komitetu Rady Ministrów do Spraw Przestrzegania Prawa, Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych gen. dyw. dr. hab. Lucjana Czubińskiego w sprawie naruszeń ustawy o zapobieganiu narkomanii przez producentów maku i decyzjach procesowych powziętych w związku z wszczętymi w tych sprawach postępowaniami karnymi z dnia 26 sierpnia 1985 r., p. 3. IPN, MRM, sygn. 0809/16 t. 2.
A.8.
Pismo Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Tadeusza Skóry do Zastępcy Przewodniczącego Komitetu Rady Ministrów do Spraw Przestrzegania Prawa, Porządku Publicznego i Dyscypliny Społecznej gen. dyw. dr. hab. Lucjana Czubińskiego z dnia 16 listopada 1985 r., p. 6. IPN, MRM, sygn. 0809/16 t. 2.
A.9.
Pismo Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Tadeusza Skóry do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej Stanisława Zięby z dnia 23 sierpnia 1985 r., p. 8. IPN, KRM, sygn. 0809/16 t. 2.
A.10.
Pismo Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Tadeusza Skóry do Prezesów Sądów Wojewódzkich, p. 7. IPN, MRM, sygn. 0809/16 t. 2.
A.11.
Pismo Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej Kazimierza Grzesiaka do Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Tadeusza Skóry z dnia 15 października 1985 r., p. 9. IPN, KRM, sygn. 0809/16 t. 2.

References/Piśmiennictwo